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C. PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Los principios fundamentales antes enunciados, como cualesquiera de los que fija la Constitución de la República, deben conectarse lógicamente con el contenido de otros preceptos de igual jerarquía, relacionados entre sí por cuanto al objeto específico de regulación, con el fin de procurar una interpretación armónica sobre la aplicación de normas constitucionales que, en el extremo, pudieren estar en oposición, bajo la premisa de considerar reglas especiales a las que representen una excepción de aquellas normas que establezcan principios o reglas generales. En relación con la distribución de competencias entre la Federación y los Estados, que nuestra Constitución consagra en el artículo 124, se adopta el criterio de que la Federación Mexicana surge de un pacto o unión entre dichos Estados, que convienen en ceder o delegar facultades a un Gobierno central, reservando para sí las que no se otorguen a éste. Tal es el elemento de orden histórico y sociológico, que diversos tratadistas invocan, generalmente, para calificar al sistema federal, en concordancia con la etimología del concepto “Federación”, cuyo significado es el de alianza o unión. Conforme al artículo 124, nuestra Constitución Federal no establece facultades tributarias expresas para los Estados, como sí lo hace para la Federación y los Municipios, optando, en la especie, por el mecanismo de fijar condiciones y restricciones a dichas Entidades. Esto no parecería representar un problema, a la luz del origen de este precepto, que tuvo como referente indudable el artículo o enmienda Décima de la Constitución de los Estados Unidos de América, ratificada en 1791, cuyo contenido expresa que los poderes que la Constitución no delega a los Estados Unidos ni prohíbe a los Estados, quedan reservados a los Estados respectivamente o al pueblo. Conviene recordar que, en la historia del constitucionalismo mexicano, el establecimiento de esta prevención estuvo presente positivamente en el debate de los diversos proyectos de Constitución, desde los años de 1856 y 1857, cuando se incorporó el vocablo “expresamente” para acotar las facultades que se conferían al Gobierno Federal, con lo que el referido precepto asumió, propiamente, una condición de mayor limitación a los Poderes de la Unión, si se le compara con el dispositivo homólogo previsto en la Constitución americana. Así, por el establecimiento de esta disposición que el Constituyente de 1917 mantuvo, podría decirse que el ejercicio o ampliación de cualquier facultad que no estuviere concedida expresamente, desbordaría el marco constitucional.
Al respecto, en la doctrina se ha externado el argumento de que al armonizar el texto original de los artículos 73, fracciones VII y XXX, y 74, fracción IV, se desprende el otorgamiento de facultades ilimitadas a la Federación, en materia tributaria. Recordemos que de estas disposiciones, la fracción VII del artículo 73 ha permanecido intacta desde 1917, señalando que el Congreso tiene facultad para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Por su parte, la fracción IV del artículo 74, originalmente establecía la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de: “Aprobar el presupuesto anual de gastos discutiendo primero las contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrir aquél.” A través de sucesivas reformas, ocurridas en los años de 1977, 1982, 1987, 1993 y 1999, el inicial párrafo único de esta fracción vio aumentado su texto -que actualmente se integra por siete párrafos- incorporando los infinitivos “examinar” y “discutir”; la facultad de aprobar los Egresos del entonces Departamento del Distrito Federal (ahora suprimida); los plazos para que el Ejecutivo Federal haga llegar las iniciativas de ley de ingresos y proyecto de presupuesto; disponer que la Cámara de Diputados reciba la Cuenta Pública del año anterior; y la creación de la entidad de fiscalización superior de la Federación, que apoya a la Cámara de Diputados en la revisión de la Cuenta Pública. La primaria redacción de los preceptos antes comentados fue cuestionada, a partir de la reforma constitucional de 1942, que estableció un listado expreso de materias sobre las cuales se facultó a la Cámara de Diputados para imponer contribuciones; dando pie a considerar que, al haberse creado este listado de potestades tributarias para el Gobierno central, éste sólo podía ejercer facultades en materias que estuvieren comprendidas en la limitativa enumeración aprobada. Sin embargo, con base en las denominadas facultades implícitas que el Constituyente estableció en la original fracción XXXI del artículo 73 –cuyo texto, por efecto de la reforma de 1942, fue reubicado, sin modificaciones, en la fracción XXX-, es que se han reconocido facultades tributarias extensas a los Poderes de la Unión. Notablemente, ha sido la interpretación de este dispositivo, no sin artificios, el que, al decir de Tena Ramírez, resulta en “... puerta de escape, por donde los Poderes Federales están en posibilidad de salir de su encierro para ejercer facultades que, según el rígido sistema del artículo 124, deben pertenecer en términos generales a los Estados.” Fue así como en virtud del problema interpretativo, materializado en diversos juicios de amparo que demandaron la inconstitucionalidad de ciertos impuestos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por vía jurisprudencial, resolvió, a partir del análisis del artículo 73, fracciones VII, XXIX y XXX, la plena constitucionalidad de las amplias facultades de que hoy goza el Gobierno Federal para imponer contribuciones, con lo que se dejó a los Estados en una posibilidad marginal o prácticamente nula para ejercer, a su vez, potestades propias en esta materia. En efecto, la Corte ha resuelto que la Federación posee facultad exclusiva para imponer contribuciones, al tenor de la disposiciones previstas en la fracción XXIX del artículo 73, pero que esto no es una limitante de las facultades del Congreso de la Unión para expedir leyes impositivas, en rubros no señalados en esa fracción, en razón de que la fracción VII del mismo numeral lo autoriza, sin restricción alguna, para proceder a la imposición de cualquier contribución que juzgue necesaria a fin de cubrir el presupuesto; al tiempo que la fracción XXX le otorga la posibilidad de “expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.” Como se aprecia, lo anterior ha llevado a una merma casi absoluta de la soberanía tributaria de las Entidades Federativas, impidiéndoles la posibilidad de establecer, a través de sus respectivas legislaciones, la obligación a cargo de determinadas personas de contribuir para los gastos públicos. En efecto, desde la mitad de la década de los años 80, el país emprendió un proceso de reforma estructural. Las principales transformaciones estuvieron orientadas a la apertura económica, el fortalecimiento de las ventajas competitivas mediante la firma de acuerdos de libre comercio con países de Norte, Centro y Sudamérica, así como Medio Oriente y, recientemente, la Unión Europea. Adicionalmente, al interior de la Administración Pública se logró desincorporar activos no prioritarios para la función pública, mediante un amplio proceso de privatización y reducción del tamaño de la administración pública, sustentada en un innovador modelo de desregulación de la actividad económica. Otro elemento fundamental de este proceso consistió en el logro de los equilibrios y la estabilidad en las principales variables macroeconómicas, que permitieron observar una disciplina fiscal y monetaria, así como el saneamiento de las finanzas públicas. La privatización del sistema financiero requirió que, en complemento, se promoviera una reforma fundamental del sistema financiero que aún requiere avanzar en sus alcances y resultados. Asimismo, se promovió una reforma al sistema de Seguridad Social, para introducir los sistemas individualizados de ahorro para el retiro Por otra parte, para fortalecer la actividad de las Entidades Federativas se inició un importante programa de descentralización pública de los servicios de Educación y Salud, entre otros. Estos elementos han permitido que el país logre alinearse de manera competitiva e institucional, a condiciones semejantes de sus principales socios comerciales. Es evidente que este proceso debe continuar para impulsar una nueva etapa de crecimiento económico y de distribución social y regional de la riqueza. Por ello, en las condiciones actuales el paso obligado es el fortalecimiento del Federalismo Hacendario, como base del proceso de Reforma del Estado. Ha llegado el momento histórico de que, a fin de fortalecer y renovar el Pacto Federal, la Constitución establezca para las entidades federativas, facultades hacendarias propias, a fin de proveerse de los recursos suficientes para hacer frente a sus obligaciones como gobiernos.
Por ello, proponemos proceder a la reforma de los artículos constitucionales examinados, en armonía con otros preceptos sustantivos cuya reforma y adición también se plantea, como única forma para lograr el reconocimiento indudable de potestades que confieran a las Entidades Federativas una verdadera soberanía tributaria. De esta manera, en conocimiento de las iniciativas que el Titular del Ejecutivo Federal ha presentado al Congreso de la Unión, consideramos que una reforma fiscal de carácter verdaderamente redistributivo, para ser integral, debe superar el nivel de un esquema constitucional y legal que incide, únicamente, sobre aspectos relacionados con la elaboración, presentación y aprobación de las iniciativas de ingresos y egresos, proceso legislativo en materia presupuestaria y reconducción del presupuesto. Si bien los anteriores son temas de obligado estudio, no incluyen consideraciones de orden jurídico sobre una nueva distribución de facultades tributarias entre los diversos órdenes de gobierno. En abono a lo señalado, debe destacarse el hecho de que diversos legisladores, tanto Diputados como Senadores, han presentado iniciativas formales de reforma constitucional, coincidentes con el propósito que anima a la presente. Convenimos en que el modelo tributario vigente debe rediseñarse, para modificar el excesivo centralismo en la imposición de contribuciones. A fin de lograrlo, es necesario permitir a los gobiernos de las entidades federativas la incorporación de las contribuciones necesarias para el financiamiento de sus correspondientes gastos públicos y, en consecuencia, fortalecer genuinamente el desarrollo de las economías regionales. Es de admitirse el imperativo de generar una mayor recaudación; empero, nuestro es necesario precisar y diferenciar regionalmente las fuentes de recaudación que se deben instaurar y, sobre todo, consideramos que es necesario impulsar al federalismo y descentralizar las facultades impositivas para dar lugar a una nueva coordinación hacendaria entre el Gobierno Central y los de las Entidades Federativas. Después de un periodo de consultas, en Veracruz iniciamos en el año 2000 un proceso de “Reforma Integral del Estado”, que ha venido verificándose en una nueva Constitución; nuevas leyes orgánicas de los 3 poderes; la creación del primer Órgano de Fiscalización Superior operativo en el País; los nuevos códigos Hacendario; electoral; de Procedimientos Administrativos; y las nuevas leyes Orgánica del Municipio Libre; de Participación Ciudadana y; de Organizaciones Ciudadana, entre otras. La reforma del Estado es un proceso de redefinición y significación histórica. Se trata de replantear la posición del Estado Mexicano, logro magnifico de nuestros mayores, para reubicarlo en el flujo de las relaciones humanas, precisando los alcances y objetivos de la República. Es necesario reflejar la riqueza de la nueva cultura política que vivimos, en un horizonte claro de desarrollo social, legal e institucional, mediante un nuevo pacto social que propicie una nueva estabilidad económica y política para México. En nosotros esta el cambio. Requerimos un sistema jurídico coherente con la evolución social. La transición no llegará con reformas coyunturales que no hagan sentido las unas con las otras. Requerimos un proyecto jurídico para la integración de las diversas visiones de México y las soluciones que necesitamos. Es indispensable reivindicar la potestad del Pueblo de normar su presente y su regir su futuro. El Congreso de la Unión debe recobrar en los hechos, su facultad de presentar y aprobar proyectos de leyes que signifiquen transformaciones para la República y que afronten, cuanto antes, los pasivos sociales de los modelos de desarrollo económicos y políticos que se han implementado. En la renovación de nuestro Estado Social de Derecho,
será posible conciliar con equilibrio, a la Federación y
a las diversas entidades federativas, en un modelo multiregional y consensado
de Nación, con facultades, atribuciones y responsabilidades plenamente
definidas por nivel de gobierno y responsabilidad de solución de
los conflictos sociales de nuestro momento. Se requiere voluntad política, disposición, racionalidad, congruencia, reconocimiento de la realidad y conocimiento de los retos que enfrentamos, para formular entre todos, iniciativas que respondan directamente a las añejas y novedosas cuestiones nacionales. La presente iniciativa aporta los elementos para un verdadero federalismo hacendario, y conlleva el ánimo de contribuir al debate sobre una amplia reforma que incluye aspectos de ingreso, gasto y deuda, mediante la incorporación de contenidos constitucionales que den certidumbre jurídica a las haciendas públicas federal y las locales, conforme a una delimitación clara de las facultades de cada orden de gobierno, para resolver la alta dependencia que padecen los gobiernos estatales, respecto de recursos federales. Por ello estimamos que cualquier propuesta de orden legal, relativa a los diversos impuestos regulados por leyes especiales, como es el caso del Impuesto al Valor Agregado y del Impuesto Sobre la Renta, debe sujetarse a una previa discusión sobre la revisión del marco constitucional que les da fundamento, y garantizar los principios de equidad y proporcionalidad en las contribuciones, a fin de ampliar el horizonte de desarrollo de la evolución Nacional, hacia un desarrollo plenamente federalista.
Por su parte, los Gobernadores han celebrado diversas reuniones de trabajo, derivado de lo cual establecieron acuerdos y principios que los llevaron a la creación de un grupo jurídico común que, de acuerdo con los Secretarios de Finanzas o equivalentes de sus Estados, procedieron al estudio de las diversas iniciativas presentadas para alcanzar una propuesta de reforma constitucional, conforme a las premisas siguientes: • Plantear una nueva distribución de potestades recaudatorias y responsabilidades de gasto público entre los gobiernos Federal, Estatales y Municipales, para dejar atrás el modelo centralista que concentra en el Gobierno Federal los ingresos y gastos. • Establecer reglas constitucionales para que, acorde con los nuevos ingresos que recibieren las Entidades Federativas y Municipios, se normen responsabilidades en materia de gasto público. • Preservar los principios constitucionales de equidad y proporcionalidad en materia tributaria. • Reconocer a los Estados la categoría de entidades generadoras de la fortaleza del pacto federal. • Permitir a los Estados contar con información sobre la forma en que el Gobierno Federal decide y ejerce los programas de política social y obra pública, basados en criterios de transparencia y de rendición de cuentas. • Crear una Comisión Federal, como espacio de coordinación de acciones sobre aspectos del desarrollo económico nacional. • Regular y ampliar los supuestos de concurrencia de las facultades tributarias de la Federación y las entidades federativas. • Normar que las Entidades Federativas puedan contratar, con oportunidad, financiamientos y empréstitos, sujetándose a reglas claras y precisas. • Permitir que las Entidades Federativas puedan gravar el consumo de gasolinas, cerveza, bebidas alcohólicas, tabacos y energía eléctrica, sobre los premios que se obtengan por rifas, juegos y sorteos, así como sobre la actividad forestal y demás actividades que no sean de la exclusiva competencia de la Federación. • Abolir la prohibición constitucional de que los gobernadores de las entidades federativas puedan vincularse legalmente, en bien de la República. Con esta posición, el 10 de agosto del año 2001, en Mazatlán, Sinaloa, los Gobernadores de Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Baja California Sur, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Estado de México, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas, suscribieron un documento con 27 acuerdos para impulsar la modernización de la hacienda pública federal, estatales y municipales, sobre la premisa de transferir potestades, atribuciones y responsabilidades a las entidades federativas en materia de ingresos, deuda y gasto público, con el fin de estar mejores condiciones de atender las demandas y aspiraciones de los mexicanos. Los ciudadanos gobernadores, en su calidad de titulares legítimos del poder ejecutivo de su entidad y conscientes del mandato que representan, se propusieron impulsar los trabajos necesarios para construir de manera unificada una nueva visión federalista de la Nación, habiendo constituido, después de un delicado proceso de integración política, la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), como un órgano de consulta, intercambio de información y colaboración, de los titulares de los poderes ejecutivos de la entidades federativas, en bien de México. Los que suscriben, unificados en la voluntad política de fortalecer al federalismo, coincidimos con la visión de los actores políticos antes mencionados, y compartimos con ellos las propuestas que en esta materia han realizado, para que, sin distinción de su origen partidista, se genere, propicie y consolide un nuevo equilibrio entre los tres niveles de gobierno. Este proceso, se ha visto enriquecido por las propuestas y negociaciones que dieron por resultado, la firma el 20 de agosto del 2003, de la Declaración de Cuatro Ciénegas, por parte de veinticuatro Gobernadores y el Presidente de la República, en el que se dispone que: “Ratificamos nuestra voluntad de construir, mediante amplios consensos, y con pleno respeto a las atribuciones constitucionales del Poder Legislativo Federal, una renovación del sistema federal mexicano, para que sea cooperativo, gradual, diferenciado y participativo, sustentado en los principios de equidad, corresponsabilidad, solidaridad, subsidiariedad, participación ciudadana y claridad en la rendición de cuentas, como pilares de las acciones de autoridad y de la definición de políticas de gobierno, públicas y de Estado. Proponemos establecer las premisas que fundamentan la importancia y necesidad de impulsar la transformación del sistema federal y establecer para ello, un mecanismo conjunto de trabajo. En nuestro país la vinculación entre federalismo y democracia es orgánica. En razón de ello, para garantizar que avanzaremos en la construcción de un autentico federalismo, el Gobierno federal y los de las entidades federativas hemos acordado establecer un cronograma de reuniones con sede en la Secretaria de Gobernación, para consensar proyectos de reformas constitucionales y legales a que haya lugar, para que las autoridades de los tres ordenes de gobierno les ofrezcan a los mexicanos, la madurez institucional y la solidez administrativa que impulse una nueva fortaleza de la Nación.” (sic).
Se propone adicionar su primer párrafo con la expresión “federal”, a fin de establecer claramente un nivel de participación de las Entidades Federativas en el desarrollo nacional, lo que daría mayor aliento a la noción de que dicho desarrollo, de naturaleza integral y sustentable, tiene por objeto fortalecer la soberanía de la Federación y su régimen democrático. La anterior adición, se complementa con la creación, en el párrafo segundo de este artículo, de una Comisión Federal de Presupuesto, Ingreso y Gasto Público, como espacio de consulta y participación en relación con la planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional. Para cumplir el propósito antes señalado, se propone que dicha Comisión se integre por el Presidente de la República, quien la presidiría, y por los titulares de los Ejecutivos Estatales, persiguiendo con ello reforzar el federalismo, para que en el marco de la rectoría del desarrollo nacional y regional, las decisiones en materia de presupuesto, ingreso y gasto, correspondan a las necesidades planteadas por las Entidades Federativas y la Federación, con base en proyectos y programas específicos que permitan el uso eficiente de los recursos públicos, propiciando así que su asignación responda a fórmulas y metodologías claras, que eliminen cualquier rasgo de discrecionalidad.
El país requiere de una nueva distribución de potestades entre los Gobiernos Federal, Estatales y Municipales; dejando atrás el modelo centralista vigente. En consecuencia, con las modificaciones a este artículo, se busca fomentar y preservar los principios de equidad y proporcionalidad, para actualizar a las Entidades Federativas su carácter de constituyentes del Pacto Federal que integró a los Estados Unidos Mexicanos, otorgándoles las atribuciones y potestades tributarias que se proponen. De este modo, la reforma supone definir, clara y expresamente desde la norma constitucional, que el Congreso de la Unión, al aprobar el presupuesto (fracción VII), al legislar en diversas materias (fracción X) o en uso de sus facultades implícitas (fracción XXX), invariablemente deberá proceder con respeto y sin contravenir las facultades otorgadas a las Entidades Federativas y a los Municipios. Asimismo, se considera procedente proponer, en la fracción XXIX, base 2°, que de las contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27, se deberá participar a las Entidades Federativas en los términos de las leyes aplicables. También se propone, en la fracción XXIX, la reforma de su base 3° para señalar que la Federación podrá imponer contribuciones sobre las actividades relacionadas con las instituciones financieras y sociedades de seguros, con lo cual se actualiza la denominación y status jurídico de estas personas morales. Respecto de los impuestos especiales previstos en la base 5°, fracción XXIX, del artículo 73, se reserva a la Federación su facultad de imponer contribuciones, únicamente por cuanto hace a la producción de tabacos -eliminando la expresión “labrados”-, cerveza y bebidas alcohólicas. En el último párrafo de la base 5° antes mencionada, se estima procedente fijar la previsión de que las Entidades Federativas estén informadas y participen en el rendimiento de las contribuciones federales, en la forma y proporción que la ley determine. La primera parte de esta propuesta de reforma se deriva de la necesidad de que los gobiernos de los Estados y el del Distrito Federal, tengan a su disposición semestralmente la información sobre las contribuciones obtenidas en sus territorios y participen de sus rendimientos en la forma y proporción que la ley federal determine, a fin de eliminar espacios de discrecionalidad e indefinición que operan en contra de las entidades federativas. Se propone la adición de una fracción XXIX-K, con el propósito de que el Congreso de la Unión tenga facultades para expedir las leyes que establezcan la coincidencia y concurrencia de las atribuciones hacendarias del Gobierno Federal y de los Gobiernos de los Estados, acorde con el establecimiento y delimitación de facultades expresas para ambos órdenes de gobierno, señalando, en su segundo párrafo, el objeto de tales leyes. Finalmente, en la fracción XXX se estima conveniente adicionar el concepto de “coordinación hacendaria”, en abono a la coincidencia de la Federación y los Estados en la imposición y administración de los tributos, para dar pie a iniciar una nueva participación verdaderamente federal en materia tributaria.
A fin de fijar, expresamente, genuinas potestades tributarias a las Entidades Federativas, se propone adicionar una fracción VIII, con el objeto de otorgarles facultades para contratar financiamientos y empréstitos con sociedades nacionales o extranjeras legalmente constituidas, con la limitante de que: deberán contar con autorización de sus respectivas Legislaturas, destinar los recursos que contraten a inversiones públicas y, en tratándose de sociedades extranjeras, sujetarse a las bases que establezca el Congreso de la Unión en una ley. También se propone la adición de una fracción IX, que facultaría a las Entidades Federativas para establecer contribuciones a cargo de las personas físicas y morales residentes en su territorio; para fijar contribuciones relacionadas con ingresos por concepto de salarios y prestación de servicios profesionales; sobre las erogaciones que se realicen con motivo de la prestación de un servicio personal subordinado; sobre los premios que se obtengan por rifas, juegos y sorteos, y para establecer contribuciones especiales sobre el consumo, incluyendo el de gasolinas, cerveza, bebidas alcohólicas, tabacos, energía eléctrica, sobre la actividad forestal y sobre las demás actividades que no sean de la exclusiva competencia de la Federación. Lo anterior en virtud de que la potestad tributaria es consubstancial a la función pública, pues se liga directamente con el objetivo de materializar el cumplimiento de la obligación de lograr el adecuado desarrollo de la sociedad, destinando los recursos humanos, financieros y materiales necesarios a tal fin. La nueva fracción IX establecería, en un último párrafo, la posibilidad de que las Entidades Federativas convengan entre sí o con la Federación el cobro o administración de las contribuciones antes señaladas. De este modo, la reforma del artículo 116 supone: • Incluir el término “Entidades Federativas” para comprender no sólo a los Estados, sino también al Distrito Federal. • Reconocer la naturaleza jurídica de los organismos descentralizados y empresas públicas, como partes integrantes de las administraciones públicas de las Entidades Federativas y de los Municipios. • Establecer, por la adición de una nueva fracción VIII, la facultad de las Entidades Federativas de contratar financiamientos y empréstitos para destinarlos la inversión pública, previendo la limitación de que estas operaciones se realicen únicamente con sociedades nacionales y extranjeras, para efectos de asegurar la viabilidad de las operaciones en términos de la solvencia económica y moral de los contratantes. • Añadir el concepto de residencia por cuanto al cobro de contribuciones que establezcan las Entidades Federativas, dando así vigencia a la previsión constitucional de la fracción IV del artículo 31 de nuestra Carta Magna. • Agregar la posibilidad de gravar actos que, sin haberse realizado en las Entidades, surtan sus efectos en ellas, precisando el sujeto de la obligación tributaria. • Incluir la enajenación de bienes, la prestación de servicios, el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes y la fijación de contribuciones en materia de salarios, como podrían ser las remuneraciones de los trabajadores y servidores públicos de los Gobiernos Federal, Estatales y Municipales; rendimientos por anticipos; honorarios a miembros de Consejos Directivos; honorarios a quien preste servicios a un solo patrón; honorarios asimilados a salarios; remuneraciones que no son salarios; prestación de un servicio independiente; residentes en el extranjero con base fija en el territorio estatal; así como a la enajenación de obras de arte y a los autores de obras, entre otras.
Esta reforma permitiría que los gobernadores de las entidades federativas se organizarán, en un esquema mas funcional, que el de la “Conferencia”, que es el que ha estado vigente a la fecha, habida cuenta de la prohibición establecida en la fracción I del 117 Constitucional. Así, como en otros países, se podrían establecer un esquema de asociación para la gestión de intereses comunes, sin menoscabo de la integridad nacional, y de el pleno ejercicio de las facultades del Gobierno Federal. Finalmente, se hace la mención a la derogación de su fracción VIII, en virtud de su reubicación -como potestad, mas no como restricción- en la nueva fracción VIII del artículo 116.
Con ello se avanzaría en la necesaria integración del Distrito Federal como una entidad federativa con plenitud del ejercicio de los derechos y obligaciones, que como tal le corresponden. Asimismo, se adiciona un segundo párrafo al 124 constitucional, a fin de garantizar que las entidades federativas cuenten de manera oportuna con los recursos presupuestales suficientes para el ejercicio de sus facultades constitucionales explicitas e implícitas, estableciendo bases constitucionales para la distribución de sus competencias hacendarias. Es digno de mención que esta redacción fue realizada originalmente en el seno de la Comisión de Gobernadores para la Reforma del Estado, durante su sesión del 6 de agosto del 2003, fue signada por los representantes de 23 entidades federativas, y presentado al pleno de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) por el Presidente de la Comisión, el Gobernador de Veracruz, durante la sesión ordinaria realizada el 30 de julio del 2003, en San Luis Potosí, en el estado del mismo nombre.
En forma complementaria a este mandato para la clarificación de la interacción entre las facultades del gobierno federal, los de las entidades federativas y los de los municipios, se dispone que, en materia de facultades concurrentes, el gobierno federal asumirá temporalmente las facultades que expresamente convenga con una o más entidades federativas, en los términos de la Ley que para tal efecto expida el Congreso de la Unión.
En este sentido, consideramos que dicha legislación debe atender, entre otros, los aspectos siguientes: 1. En materia de Impuestos al Valor Agregado: • Minimizar el impacto del IVA en las clases más desprotegidas. • Mantener la tasa en un 15%, correspondiendo a la federación el 12% y un 3% a los estados, sin afectar las participaciones federales. • Establecer una tasa, en las franjas y regiones de las fronteras norte y sur, de 10%; correspondiendo 8% a la Federación y 2% a los Estados fronterizos. • Que el IVA, en los estados, sea participable a los Municipios. 2. En materia del Impuesto Sobre la Renta: • Mantener las tasas actuales aplicables a personas morales y físicas. • Que el ISR de servidores públicos, en estados y municipios, sea 100% participable para cada uno de estos órdenes de gobierno. • Que las Entidades Federativas tengan facultades recaudatorias respecto de los pequeños contribuyentes. • No gravar las prestaciones de previsión social, debidamente justificadas. • Que las Entidades Federativas puedan gravar la enajenación de inmuebles de personas físicas, de lo que se participaría a los municipios, conforme a las disposiciones que expidan las Legislaturas locales. • Mantener el tratamiento preferencial a contribuyentes, que realicen actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras y silvícolas con ingresos anuales hasta de cuatro millones de pesos.
• Incrementar gradualmente el porcentaje del fondo general de participaciones. • Incorporar a la recaudación federal participable, los derechos extraordinarios sobre la extracción del petróleo. • Integrar un nuevo sistema de coordinación hacendaria, lo que implicará una nueva ley en la materia y la regulación del actual Programa de Apoyo de Fortalecimiento de Entidades Federativas, como un fondo de aportaciones no etiquetado, refiriendo su monto a un porcentaje de la recaudación federal participable. • Establecer un sistema de información oportuno y confiable de los recursos federales que correspondan a las entidades federativas. 4. En materia de Tenencia: • Otorgar estímulos a los contribuyentes cumplidos. • Conferir a las entidades federativas, la facultad de establecer impuestos ecológicos a las emisiones y residuos contaminantes. 5. Permitir a las Entidades Federativas legislar en materia de Loterías Estatales: 6. Permitir a los gobiernos estatales y municipales participar en los consejos directivos de la banca de desarrollo y del Sistema de Administración Tributaria.
Por ello, de conformidad con la motivación antes
expuesta, nos permitimos someter a esta honorable Soberanía, la
presente Iniciativa con Proyecto de Artículo Único. Se reforman los artículos 25, párrafos primero y segundo, y 73, fracciones VII, X, XXIX y XXX; se adicionan los artículos 73, con una fracción XXIX-K, y 116, con una fracción VIII y una fracción IX; y, se deroga la fracción VIII del artículo 117; todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución. Para tal efecto, el Titular del Ejecutivo Federal tomará en cuenta la opinión de la Comisión Federal de Presupuesto, Ingreso y Gasto Público, integrada por el Presidente de la República, quien la presidirá, y por los Titulares de los Ejecutivos de las Entidades Federativas, la que funcionará conforme a los lineamientos establecidos por el Congreso de la Unión. .............................................................
I a VI. ......................................... VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, con respeto a las facultades tributarias reservadas para las Entidades Federativas y Municipios; VIII a IX. ....................................... X. Para legislar en toda la República, sin contravenir las facultades otorgadas a las Entidades Federativas y Municipios, sobre producción y explotación de hidrocarburos, minería, energía eléctrica y nuclear, así como sobre comercio, industria cinematográfica, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123; XI a la XXVIII. ...................................... XXIX. ................................................... 1°. ............................................. 2°. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4° y 5° del artículo 27, de las cuales participará a las Entidades Federativas en los términos de las leyes aplicables. 3°. Sobre las actividades propias de las instituciones financieras y sociedades de seguros; 4°. ....................................... 5° ......................................... a) ............................... El Gobierno Federal informará semestralmente a cada uno de los Gobiernos de las entidades federativas de las contribuciones obtenidas en sus territorios y participará del rendimiento de estas a dichas entidades, en la forma y proporción que la ley federal determine. Las Legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica. XXIX-B a la XXIX-J. ............................. XXIX-K.- Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal y de los Gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia hacendaria. Serán objeto de tales leyes los aspectos relacionados con los sujetos, objetos y actividades, así como las tasas, tarifas y cuotas, en tratándose de contribuciones. XXX. Para expedir las leyes en materia de coordinación hacendaria entre Federación y Entidades Federativas, las que sean necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores y las demás que esta Constitución concede a los Poderes de la Unión, sin contravenir las facultades otorgadas a las Entidades Federativas y Municipios.
I a VII. .............................................. VIII. Las Entidades Federativas y los Municipios, así como sus organismos descentralizados y empresas públicas, podrán, previa autorización de sus respectivas Legislaturas, contratar financiamientos y empréstitos con sociedades nacionales o extranjeras legalmente constituidas, siempre y cuando se destinen a inversiones públicas. Cuando se trate de financiamientos y empréstitos con sociedades extranjeras, deberán, además, sujetarse a las bases que establezca el Congreso de la Unión; IX. Las Entidades Federativas estarán facultadas para: a) Establecer contribuciones a cargo de las personas
físicas y morales residentes en su territorio y que dentro de él
realicen o surtan efectos los actos o actividades siguientes: b) Fijar contribuciones relacionadas con ingresos por: c) Establecer contribuciones sobre las erogaciones que se realicen con motivo de la prestación de un servicio personal subordinado. Asimismo, estarán facultadas para establecer contribuciones especiales sobre el consumo, incluyendo el de gasolinas, cerveza, bebidas alcohólicas, tabacos y energía eléctrica, así como sobre la actividad forestal y demás actividades que no sean de la exclusiva competencia de la Federación. Las entidades federativas, en ejercicio de las facultades que les confiere esta fracción, podrán convenir entre sí o con la Federación, el cobro o administración de estas contribuciones.
I. Celebrar alianza, tratado o coalición con gobiernos extranjeros. II a VII. ........................................ VIII. Se deroga. IX. ...................................................
En cuanto a las facultades que conforme a esta Constitución correspondan a las entidades federativas, se establecerán bases constitucionales para la distribución de competencias hacendarias que garanticen que éstas cuenten de manera oportuna con los recursos presupuestales suficientes para su ejercicio. TRANSITORIOS
Segundo. Las reformas a las disposiciones ______ y ______ entraran en vigor el _________________________________. Tercero. En materia de facultades concurrentes el gobierno federal asumirá temporalmente las facultades que expresamente convenga con una o más entidades federativas, en los términos de la Ley que para tal efecto expida el Congreso de la Unión. |
