LAS POTESTADES TRIBUTARIAS Y SU VINCULACIÓN CON UN NUEVO ESQUEMA ORGÁNICO-HACENDARIO EN LA RELACIÓN INGRESO-GASTO

I.-INTRODUCCIÓN

Las múltiples reformas que a lo largo del tiempo ha sufrido el texto original de la Constitución de 1917, propiciaron que el gobierno federal haya asumido prácticamente todas las competencias relacionadas con las decisiones fundamentales del desarrollo político, económico y social del país.

A ello contribuyó también la rigidez de un federalismo dual, en el que el gobierno federal y los estados rivalizan por hacerse cada uno de más facultades y recursos en detrimento del otro, desencadenando un juego de fuerzas en el que finalmente quien pierde no son únicamente los estados, sino el país en su conjunto.

Es quizás en materia de competencias tributarias en donde con mayor fuerza ha quedado expresado el centralismo mexicano, resultando aún más compleja su solución por el desorden, la ambigüedad y las contradicciones de los textos constitucionales e indudablemente por el hecho de que las potestades tributarias proporcionan los recursos que sustentan las decisiones políticas y económicas.

Después de tantos años de estar transitando en un esquema eminentemente centralista, el reto de la Convención es cómo revertir ahora ese proceso centralizador sin ocasionar trastornos graves a las instituciones nacionales.

II.- ANTECEDENTES

1.- LA CONSTITUCIÓN DE 1857

El sistema impositivo mexicano consagrado desde la constitución de 1857, que pasó a la de 1917, estableció lo que la jurisprudencia y la doctrina mexicanas han denominado “concurrencia” (Coincidencia) entre el gobierno federal y los estados.

La adopción del régimen de la concurrencia impositiva obedeció a un propósito deliberado, pues el Constituyente de 1857 tuvo a la vista dos opciones:

a.-Precisar los impuestos que corresponderían de manera exclusiva al gobierno federal, así como los correspondientes a los estados.

b.-No establecer una delimitación de campos impositivos, dejando abierta la posibilidad de que ambos órdenes de gobierno fijaran los impuestos necesarios para cubrir sus propios presupuestos de gasto.

Triunfó la segunda opción que corresponde al modelo norteamericano, el cual establece un régimen de concurrencia que no define límites a la posibilidad de obtener ingresos tributarios, ni a la Unión ni a los estados.

Así pues, desde finales del siglo XIX predominó en nuestro país la opinión de que en materia tributaria existe “concurrencia” entre el gobierno federal y los estados.

2.- LA CONSTITUCIÓN DE 1917.

La Constitución de 1917 no hizo más que reiterar los textos de la Constitución de 1857, por lo que ha seguido prevaleciendo el criterio de la “concurrencia” impositiva entre el gobierno federal y los estados.

Bajo la “concurrencia” se generalizó la doble imposición en el país, con todos sus efectos negativos sobre la actividad económica nacional, propiciando, además, la rivalidad fiscal entre el gobierno federal y los estados y de éstos entre sí.

Sólo quedaron excluidos de la “concurrencia” los impuestos exclusivos del gobierno federal y los restringidos o prohibidos a los estados, relacionados básicamente con las contribuciones alcabalatorias.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que la Constitución no establece un sistema que delimite radicalmente las competencias impositivas entre el gobierno federal y los estados, sino que establece un sistema complejo en el cual el eje central es la concurrencia impositiva entre dichos órdenes de gobierno respecto de la mayoría de las fuentes gravables de ingreso.

Es decir, conforme a dicho criterio de la Corte, todos los impuestos del país son concurrentes, excepto los exclusivos del gobierno federal y los alcabalatorios que en esencia refieren los artículos 117 y 118 constitucionales, así como los municipales.

Esto por supuesto significa que los impuestos a la nómina, sobre bienes muebles usados y otros que tiempo atrás han venido estableciendo los estados, son también concurrentes, dado que éstos no tienen un campo de tributación exclusivo; por lo mismo, el gobierno federal también podría establecerlos, si bien caeríamos de nuevo en la duplicidad de impuestos.

Visto lo anterior desde otro ángulo, los estados pueden también establecer un impuesto sobre la renta, por ser concurrente, sin embargo, no lo hacen atendiendo a la prudencia y a la intención de evitar el fenómeno de la duplicidad de gravámenes. Lo mismo podría decirse del Impuesto al Valor Agregado, si bien respecto de éste los estados se obligaron a no establecerlo al suscribir los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

III.- DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL

Para eliminar la duplicidad de impuestos propiciada por la concurrencia, los estados suspendieron o derogaron los gravámenes que incidían en las actividades comerciales e industriales, subsistiendo sólo los gravámenes federales a cambio de recibir una participación en las contribuciones del gobierno federal.

En 1980 entraron en vigor la Ley del Impuesto al Valor Agregado y la actual Ley de Coordinación Fiscal, estableciendo esta última que los estados que celebren Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, recibirán una participación en los ingresos fiscales federales, siempre que se obliguen a no establecer impuestos sobre las materias y actividades gravadas por el IVA.

La firma de los convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, le significó a los estados la derogación o suspensión de más de cuatrocientas contribuciones.

No obstante que por virtud del sistema de participaciones los impuestos federales pertenecen también a los estados y municipios, éstos no participan en las decisiones relacionadas con los mismos, por lo que si bien el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal permitió resolver los problemas de la “concurrencia” tributaria, generó un nuevo problema: el de la centralización de las fuentes fiscales y la marginación de los demás órdenes de gobierno, quienes sólo participan en funciones administrativas de algunos tributos federales.

La coordinación fiscal permitió también resolver en alguna medida los problemas de interpretación constitucional en cuanto a la delimitación de potestades tributarias, puesto que en el gobierno federal se centralizaron prácticamente todas las fuentes fiscales del país al obligarse los estados a no mantener impuestos propios a las actividades comerciales e industriales.

Sin embargo, no debe perderse de vista que la coordinación fiscal no tiene base constitucional y que prácticamente pende de los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, celebrados entre los estados y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Desde un punto de vista estrictamente jurídico, los estados o el gobierno federal podrían dar por terminados los convenios celebrados y dejar de observar la Ley de Coordinación Fiscal.

Dicha ley, como cualquier otra, no puede deber su existencia y razón de ser a los Convenios de Adhesión; es decir, su obligatoriedad no puede quedar sujeta a la voluntad de quienes han de cumplirla, sino que debe observarse por encima y aún en contra de la voluntad de sus destinatarios. También se hace notar que los convenios celebrados no comprenden la coordinación en el Impuesto sobre la Renta.

Lo anterior nos permite evidenciar la debilidad tanto del Sistema Tributario Mexicano, como del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

IV.- PROBLEMÁTICA CONSTITUCIONAL

La Constitución mexicana no delimitó de origen las competencias tributarias entre el gobierno federal y los estados. Con el paso del tiempo le fueron incorporados cambios y adiciones que hicieron aún más compleja la definición del sistema tributario mexicano, propiciando múltiples criterios de interpretación que reflejan su ambigüedad y contradicciones.

• El artículo 31 Constitucional establece en su fracción IV la obligación de todos los mexicanos de:

“IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado o Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.

Esta disposición establece como regla general la facultad coincidente entre el gobierno de la federación, el Distrito Federal y los estados para imponer cargas fiscales.
A partir de este precepto surge el planteamiento del problema central de interpretación en torno a la delimitación de potestades tributarias, en el sentido de si el gobierno federal tiene facultades ilimitadas para imponer contribuciones a fin de cubrir sus requerimientos de gasto y si los estados tienen también esa facultad, a partir de la fórmula residual que les confiere todo lo que no se encuentra expresamente otorgado a las autoridades federales.

• La fracción VII del artículo 73 Constitucional establece que el Congreso Federal esta facultado:

“VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que en esta fracción, junto con el artículo 124 constitucional, reside el sustento de las facultades “concurrentes”. El último criterio de la Corte señala:

“Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a la materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales son las siguientes: a).- Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículo 73, fracción VII y 124);
b).- Limitación a la facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federación (artículo 73, fracción XXIX) y
c).- Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículo 117, fracciones IV, V, VI y VII y artículo 118)”.

Si bien en dicha fracción VII se faculta al Congreso Federal para establecer contribuciones, no menos cierto es que tampoco precisa las actividades y materias que puede gravar a favor del gobierno federal; tampoco nos indica si tal facultad elimina la de los estados para establecer sus propios impuestos en ejercicio de las facultades residuales establecidas en el artículo 124, complementado por la fracción IV del artículo 31.

Otros criterios de interpretación nos indican que el gobierno federal sólo puede establecer impuestos sobre las materias o actividades que expresamente le otorga la fracción XXIX del artículo 73; en tanto que los estados pueden establecer cualquier otra contribución distinta a las otorgadas expresamente al Congreso Federal (facultades residuales a favor de los estados).

Finalmente, existe otra vertiente de opinión que considera que el gobierno federal tiene también competencia exclusiva para gravar las materias y actividades a que se refiere la fracción X del artículo 73.

• Ciertamente, la fracción X del artículo 73 establece que el Congreso Federal esta facultado:

“X.- Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123”.

Esta disposición plantea un segundo problema fundamental de interpretación: si la facultad del Congreso de la Unión para legislar sobre dichas materias y actividades comprende también la facultad exclusiva para establecer impuestos sobre las mismas.

En la práctica, desde que se expidió la Constitución de 1917, tanto el gobierno federal como los estados gravan de manera concurrente algunas de dichas materias, fundamentalmente las relacionadas con el comercio.

La SCJN ha interpretado que la facultad del Congreso Federal para regular la actividad sobre dichas materias, no comprende la relativa a imponer contribuciones.

El texto de la fracción X que se analiza, ha sido modificado en diversas ocasiones: en 1929, 1933, 1934, 1935 y 1942, de las cuales las cuatro primeras incrementan la lista de materias respecto de las cuales el Congreso de la Unión tiene la facultad exclusiva para legislar.

La reforma de 1942 adicionó la fracción XXIX y modificó el artículo 117 (que prohibe a los estados imponer alcabalas y gravar mercancías nacionales o extranjeras).

• La fracción XXIX del artículo 73 le otorga al Congreso Federal la facultad para establecer contribuciones:

1. Sobre el comercio exterior;
2. Sobre aprovechamientos y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27;
3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la federación; y
5. Especiales sobre:
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d) Cerillos y fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación;
f) Explotación forestal; y
g) Producción y consumo de cerveza.

También dispone que: “Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto de impuesto sobre energía eléctrica”

Esta fracción establece un listado de actividades y materias que sólo el gobierno federal puede gravar y es el único precepto que en forma expresa le otorga competencia impositiva exclusiva.

En 1934 había sido adicionada la fracción X, que le imponía al gobierno federal la obligación de participar a los estados y municipios en el rendimiento de los impuestos sobre energía eléctrica. Con las reformas de 1942 a que nos referimos anteriormente, creando la fracción XXIX, se eliminó dicha obligación de la fracción X para incorporarla en la propia fracción XXIX.

• La fracción XXX del artículo 73 le otorga al congreso federal el ejercicio de las llamadas “facultades implícitas”.

El texto de dicha fracción establece:

“XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas todas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.”

El uso inadecuado de las facultades implícitas ha propiciado la expedición de leyes que no guardan relación con alguna facultad explícita, dejando de observar que aquéllas sólo constituyen un medio para el ejercicio de éstas. Por ejemplo, el cuestionamiento que se hace del sustento constitucional de la Ley de Coordinación Fiscal, en cuanto que no existe ningún texto constitucional que de manera explícita establezca la facultad para expedir dicha Ley.

V. OBJETIVOS DE LA CONVENCIÒN NACIONAL HACENDARIA Y PROPUESTA

En la convocatoria a la Convención se establecieron, entre otros, los siguientes objetivos:

• Lograr un federalismo integral, el cual deberá incluir el ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio de los ámbitos de gobierno.
• Definir las responsabilidades de gasto que cada orden de gobierno debe asumir, a partir de la cercanía con las necesidades de los ciudadanos y su aptitud para resolverlas.
• Revisar las potestades tributarias y proponer quién legisla, quién administra, quién recauda y quién recibe los frutos de las contribuciones.
• Programar las reformas necesarias en las instituciones que operarán el nuevo sistema hacendario nacional.

I. EN CUMPLIMIENTO DE DICHOS OBJETIVOS, PROPONEMOS:

1.- Darle base constitucional a un SISTEMA HACENDARIO MEXICANO, para que permita a los órdenes de gobierno tomar las decisiones relacionadas con el ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio públicos del país.

• Se propone la denominación de “SISTEMA HACENDARIO MEXICANO”, en lugar de “Sistema Nacional de Coordinación Fiscal”, en virtud de que la “coordinación” sería una vertiente más de las relaciones entre los órdenes de gobierno.
• Proponemos que sea en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional donde se establezcan las bases generales del sistema.
• El sistema tendría como objetivos todas las cuestiones relacionadas con el ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio públicos del país, incluyendo convenios de colaboración administrativa, acuerdos delegatorios de facultades y reasignación de competencias, respecto de dichas materias, así como la distribución de participaciones y fondos.
• La ley secundaria desarrollaría el precepto constitucional en que se estableciera el Sistema Hacendario Mexicano y sus objetivos.

2.-Instituir un organismo en el cual los ejecutivos federal y estatales, con la participación de los representantes de las organizaciones de los municipios, generen conjuntamente los acuerdos relacionados con el ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio públicos.

• Se propone darle a ese organismo la denominación de CONSEJO HACENDARIO MEXICANO, para que por su conducto el Sistema Hacendario Mexicano realice sus objetivos.
• El Consejo quedaría instituido constitucionalmente dentro de las bases generales del Sistema Hacendario Mexicano.
• Se integraría por el Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados, con la participación de los representantes de las organizaciones de los Municipios
• Los gobernadores asistirían por sí mismos o representados por sus secretarios de finanzas. La ley podría establecer los casos en que el Presidente de la República y los Gobernadores asistirían de manera personal.
• Las decisiones serían obligatorias para los titulares de los ejecutivos. La ley determinaría la manera de tomar los acuerdos.
• Su funcionamiento sería permanente.

Se hace notar que dicho Consejo de ningún modo invadiría atribuciones de los Congresos federal y estatales, pues los acuerdos que genere únicamente tendrían efectos vinculatorios para los ejecutivos, por lo que para los órganos legislativos sólo serían propuestas.

En materia de ingreso, el Consejo tendría las siguientes ATRIBUCIONES, entre otras:

• Acordar y proponer las modificaciones a la ley que reglamente el precepto en el cual se dé base constitucional al Sistema Hacendario Mexicano, así como acordar y proponer los proyectos de reformas relacionadas con los impuestos del país, las cuales, en su caso, se presentarían a las legislaturas correspondientes.
• Generar los acuerdos respecto de impuestos federales que se transfieran a los estados y municipios.
• Como mecanismo de consenso obligatorio entre los órdenes de gobierno, generar los acuerdos que permitan darle uniformidad a los impuestos estatales.
• Generar los acuerdos relacionados con los convenios que celebren los órdenes de gobierno en materia de coordinación y colaboración administrativa.
• Analizar y proponer los cambios al esquema de distribución de la Recaudación Federal Participable de los fondos de aportaciones y otras transferencias.
• Administrar un sistema de información en las diversas materias de ingreso, gasto, deuda y patrimonio públicos.
• Las demás que le asigne la ley secundaria.

Esta solución compensaría la pérdida de potestad tributaria de los estados, básicamente respecto del Impuesto sobre la Renta y al Valor Agregado a cambio la potestad de decisión colegiada relacionada con todos los impuestos en que el gobierno federal ejerza la función legislativa, en tanto que por imperativo constitucional son participables a los estados y municipios, aunque sólo aquél ejerza la función legislativa.

Pensar en hacer una redistribución de potestades tributarias, en la cual el gobierno federal se vea de inmediato obligado a desplazar impuestos como los antes señalados, tendría que llevar aparejada también una reasignación de competencias en gasto; asimismo, transferirlos con el sólo propósito de emparejar los recursos fiscales entre el gobierno federal y los estados, evidentemente generaría graves trastornos a las finanzas de aquél y otra clase de efectos negativos en lo político y social.
Este esquema facilitaría que gradualmente y sin causar trastornos a las finanzas del gobierno federal, se fueran transfiriendo impuestos a los estados y/o municipios, en la medida en que también se fueran transfiriendo competencias de gasto o restableciendo la igualdad en el esquema ya existente.

Así, la transferencia de impuestos “concurrentes” hacia los estados y municipios operaría en los casos en que el Gobierno Federal deje de gravar alguna actividad o materia, previo acuerdo tomado por dicho organismo.

Las participaciones partirían del reconocimiento de que los impuestos pertenecen a todos los órdenes de gobierno, y que el ejercicio de la función legislativa sólo expresa una división de responsabilidades compartidas.

Conforme a lo anterior:

1.- Al gobierno federal corresponderían los impuestos que actualmente le asigna de manera exclusiva la fracción XXIX del artículo 73 constitucional.
Asimismo, por virtud de la concurrente que le atribuiría la primacía para ejercer la función legislativa, tendría los siguientes impuestos:
• Impuesto Sobre la Renta (Con las excepciones que más adelante se proponen).
• Impuesto al Valor Agregado (Con la excepción que más adelante se propone).
• Impuesto al Activo

2.- A los estados corresponderían los siguientes impuestos con potestad legislativa, teniendo presente que por virtud de la “concurrencia” (coincidencia) tampoco sería necesario especificarlos en la Constitución:

• Los que tienen actualmente.
• Sobre Tenencia o Uso de Vehículos (con bases uniformes).
• Sobre Automóviles Nuevos.
• El Impuesto sobre la Renta de personas físicas, excepto ingresos por salarios: Régimen de honorarios; Régimen intermedio de personas físicas con actividades empresariales; Régimen de pequeños contribuyentes; Ingresos por arrendamiento e Ingresos por enajenación y adquisición de inmuebles.
• A las ventas finales (que implicaría la reducción de la tasa del IVA).
• Aquellos impuestos concurrentes que en el futuro se defina que la competencia legislativa la ejerzan los estados, o que se transfieran a los municipios, previo acuerdo del CHM.

3) A los Municipios: Los que les asignan la Constitución y las leyes locales.


VI. QUÉ IMPUESTOS SERÍAN PARTICIPABLES ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL, LOS ESTADOS Y LOS MUNICIPIOS (RFP).


Todos los impuestos federales tal y como la Ley de coordinación Fiscal lo establece actualmente.

Es decir, no existiría de inicio ningún cambio en la determinación de los impuestos que conforman la RFP.

Nuestra propuesta se inspira en la “Declaración de Cuatro Ciénegas” suscrita por el Ejecutivo Federal y todos los Ejecutivos Estatales, la cual convoca:
“... a impulsar una reforma fundamentada en criterios claros y precisos que genere una nueva corresponsabilidad política y administrativa entre los gobiernos federal, estatales y municipales; que se oriente a incrementar la recaudación y la autonomía en esta materia, mejorar la distribución de los recursos y de la inversión pública, privilegiar la interlocución de las entidades federativas con los órganos encargados de distribuir el gasto e impulsar la cooperación, la coordinación y la solidaridad, que permita abatir y evitar que se profundicen las diferencias entre entidades ricas y pobres.
En virtud de lo anterior y del diagnóstico del sistema hacendario prevaleciente, surge la necesidad de una Reforma Hacendaria que considere ingresos, gasto y deuda; la interacción de estos tres componentes; la descentralización y la colaboración administrativas; la armonización de los sistemas hacendarios federal, estatales y municipales; y la transformación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en un Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria, que contribuya al crecimiento económico, al desarrollo nacional y a la generación de empleo.
La reforma permitirá hacer llegar con mayor eficiencia y oportunidad los servicios y las decisiones de autoridad al situarlas más cerca del ciudadano, fortaleciendo así la transparencia y la rendición de cuentas, para lo cual será necesario efectuar modificaciones en los sistemas competencial y hacendario”.

II. PROPUESTA ALTERNATIVA

Reconociendo que la “concurrencia” fiscal (Coincidencia) constituye el eje central del sistema tributario mexicano, la opción más avanzada sería llevar dicho régimen a su máxima expresión para que todos los impuestos del país fueran concurrentes (Coincidentes), excepto los municipales, es decir, se eliminaría la atribución constitucional de impuestos exclusivos del gobierno federal.

Esta opción tendría una absoluta congruencia con el hecho de que actualmente los impuestos de mayor productividad en el país son concurrentes y que los impuestos exclusivos del gobierno federal son participables a los estados y municipios, por imperativo constitucional.

De esta manera, en lugar de la rigidez del federalismo dual, el país tendría en el ámbito de los ejecutivos federal y estatales, un federalismo corresponsable, cooperativo, congruente e interdependiente.

Básicamente el esquema propuesto anteriormente sería el mismo, es decir, implicaría también darle base constitucional al Sistema Hacendario Mexicano e institucionalizar al Consejo Hacendario Mexicano, el cual tendría plenitud de atribuciones para generar entre los titulares de los ejecutivos, con la participación de los municipios, los acuerdos relacionados con todos los impuestos que establezcan tanto el gobierno federal como los estados y, por supuesto, las decisiones relacionadas con el gasto, la deuda y el patrimonio públicos.

Esta opción permitiría la los ejecutivos federal y estatales, con la participación de los municipios, acordar gradualmente la transferencia a los estados y municipios de los impuestos establecidos por el gobierno federal, sin necesidad de realizar reformas constitucionales, pues sólo se requeriría que aquél, previo acuerdo del Consejo, dejara de aplicar algún gravamen para que se desplazara al ámbito de gobierno determinado por el propio Consejo.

De esa forma el Consejo Hacendario Mexicano tendría atribuciones para desplazar gradualmente impuestos hacia los estados y municipios, en la medida en que las características de los impuestos y las condiciones administrativas y técnicas de éstos lo fueran permitiendo, sin necesidad de realizar reformas constitucionales.

La formula residual que establece el artículo 124 constitucional permanecería a favor de los estados respecto de fuentes fiscales futuras, pero el Consejo podría acordar su desplazamiento hacia el gobierno federal o municipios.

Los preceptos constitucionales que se requeriría reformar serían básicamente los mismos que se señalaron en la primera propuesta.


Gobierno del Estado de Chihuahua
31 de Mayo de 2004

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