PONENCIA:
" Un Modelo Sistémico para la Transparencia de la Información, la Modernización y la FiscalizaciónPresentada a la Primera Convención Nacional Hacendaria"
Autor:
Lic. Víctor Javier Ampudia Orozco

Con la Colaboración de:
Lic. Cipriano Ramírez Valdés

Miembros Activos del Colegio Nacional de Economistas

México, D.F., 6 de Mayo de 2004

Se propone la elaboración de Un Modelo Sistémico de información pública en general, que considerando los subsistemas estadísticos y con base en los subsistemas administrativos, genere un sistema de contabilidad gubernamental, homologado y homogeneizado, que comprenda en forma modular los tres órdenes de gobierno enlazados por nodos de redes informáticas, modernizando los sistemas, métodos y procedimientos actuales mediante el uso de la tecnología de punta, confiriendo transparencia a la gestión pública, simplificando la tramitación y la gestión gubernamentales y susceptible de utilizarse para la evaluación y el control mediante indicadores y para la fiscalización superior.

INTRODUCCIÓN:

Con la finalidad de dar una respuesta a la crisis financiera de la nación derivada del desorden económico recurrente, el Estado Mexicano convocó a principios de el año, llevar a cabo la Convención Nacional Hacendaria, realizándose esta , mediante Mesas y Foros de análisis, donde se han planteado una gran diversidad de obstáculos y dilemas que afectan el buen funcionamiento de las finanzas publicas, en los tres niveles de gobierno, tratando de llegar a una alternativa única, para dar con una solución contundente y definitiva a la problemática general en materia hacendaria del país.

Para lo conducente, se han instrumentado siete mesas de trabajo analítico que comprenden tácitamente un sistema único hacendario, en cualquiera de los tres niveles de gobierno; la cuenta de ingresos, gasto (egresos) y el manejo de la deuda pública y el patrimonio o haberes públicos, como parte sustantiva de los trabajos.

Las mesas de trabajo, en materia de modernización y simplificación hacendaría, colaboración y coordinación intergubernamental asi como transparencia, fiscalización y rendición de cuentas, son de carácter complementario, para la realizacion de la actividad hacendaria, y constituyen la parte adjetiva o soporte técnico del sistema, siendo esta segunda parte la que corresponde, nuestra exposición

Dentro de la exposición de temas dentro de la convención nacional hacendaría, se ha detectado la siguiente problemática, como parte de un todo, a saber:

• Existe una desigualdad enorme en la participación del ingreso nacional tributario. Entre los municipios y entidades federativas y gobierno federal.
• Que la participación de los estados y municipios en el usufructo de la riqueza proveniente de la explotación de los recursos naturales, como el caso de el petróleo, gas, o mineral, es muy inequitativa.
• Se carecen de control de patrimonio estatal y municipal, y por lo mismo existe el problema de la especulación de tierras ilegalmente, por parte de particulares, y registro público de la propiedad.
• Pérdida de recursos financieros, debido a una atención deficiente en las tesorerías de estado y municipios, del servicio civil de carrera.
• En existencia de leyes adecuadas que suplan los códigos fiscales aun existen en algunas regiones
• Existe una inquietud general en las entidades por una mayor participación de los de los impuestos federales I.S.R. e IVA , o bien una mayor transparencia de por parte de el gobierno federal hacia los municipios y estados, de los recursos recaudados.
• Resistencia al pago del IVA, por contribuyentes de la economía informal, por considerarlo una doble carga impositiva.
• Que se carece , en muchos de los casos de una miscelánea fiscal, bien definida a nivel estatal y municipal.
• Que carecen de normas y políticas y procedimientos para el manejo de la cuenta pública y el manejo de las finanzas en general.
• Que no se cuenta con los manuales administrativos necesarios para la asignación de facultades y responsabilidades afines a los órganos administrativos.
• Que en muchos de los casos a nivel estatal y municipal, e incluso en dependencias y organismos federales, no se ha llevado a cabo el programa previsto sobre simplificación administrativa.
• Que se carecee de áreas administrativas para realizar los estudios administrativos de la función pública, auditorías internas, e intervención de las auditorias externas, conforme lo indica la ley de responsabilidades. Así mismo que reorienten las actividades y o se sancione.
• Deudores morosos que se resisten a pagar derechos y contribuciones al erario publico, multas o recargos, y se carece de sistemas de fiscalización de contribuyentes.
• Que no existe una adecuada correlación intergubernamental, para el intercambio de experiencias y políticas en materia fiscal, sin menoscabo de la soberanía y autonomía propia.
• Existen numerosos casos de evasión fiscal.
• Existen casos de doble carga impositiva, como lo fue en su momento, el caso de la industria eléctrica, en que se aplicaba el tradicional impuesto federal, y posteriormente se gravó con el IVA incluso en un momento dado, en compañía Telmex, sucedió algo semejante, hechos que no deben ser admitidos de nueva cuenta.
• Uno de los problemas más recurrentes sin duda alguna, es el que presenta el llenado de los formularios para el pago y declaraciones ya sea del I.S.R. o del IVA. Según lo expuesto por los participantes, en la Convención Nacional Hacendaria.

Bien se puede desglosar, además de los ejemplos expuestos, otros muchos más que han sido planteados en los foros de la Convención. Sin embargo, para la fundamentación de los aquí mencionados, son mas que suficientes para contribuir a la reestructuración de del sistema nacional tributario, considerando el diseño de nuevos procedimientos y métodos operativos para el manejo, y el control de acervos y flujos hacendarios, que permitan una mayor transparencia, dentro del marco de simplificación y modernización hacendaría, bajo el siguiente esquema, que fundamenta el Modelo que se presenta más adelante en esta Ponencia.

Dicho esquema ha sido elaborado en coautoría como se indica en la presentación, en tanto el Modelo que se presenta posteriormente es de la autoría del Lic. Víctor Javier Ampudia Orozco.

1.- Conceptos fundamentales.

1.1.- El enfoque sistémico puede ser visto desde diversos ángulos. Para nuestro objeto, nos interesan la teoría de los sistemas aplicada a los sistemas administrativos, aunque desde luego es aplicable a otros estereotipos. Significa una forma o manera de realizar las actividades, de una manera ordenada y planeada, conforme a los requerimientos de una institución u organización.

Acervos y Flujos. Hablamos de un acervo cuando nos referimos al conjunto de bienes, muebles o inmuebles e incluso el territorio, cuyo registro estadístico o contable representa la situación estática o acumulativa en un momento determinado. Hablamos de un flujo de entrada o salida en relación a las corrientes físicas, de bienes o de numerario, que incrementan o disminuyen los acervos. Ejemplos claros de éstos los integran el conjunto de bienes, de cualquier entidad, o en términos más cercanos a nuestro tratamiento los saldos de cualquier variable económica o fiscal como la deuda pública, cuyos flujos son el endeudamiento y el servicio de la deuda.

1.2.- La integración sistémica consiste en realizar, en forma conceptual y óptima, en forma gráfica y mediante formulaciones, la relación existente entre los acervos y los flujos, y en forma más completa entre los diferentes elementos o parte de un sistema, o mejor aún entre diversos sistemas. De manera más funcional, deben considerase los mecanismos de alimentación y salida dentro de los sistemas, así como los de retroalimentación .

En su forma típica, los circuitos que se establecen, contienen un mecanismo de autorregulación conocido como homeóstasis. La operación o manejo de esos mecanismos de regulación, implican la posibilidad de actuar como instrumentos de regulación, impulso o equilibrio. En un sistema económico o fiscal, ello significa contar con elementos de política macroeconómica y macrofiscal, o sobre fenómenos específicos en esos contextos.

1.3.- En México la contabilidad pública gubernamental se lleva a cabo fundamentalmente desde su registro presupuestal, a partir del registro de los flujos de efectivo y lateralmente de los conceptos devengados. La contabilidad patrimonial, aunque existen algunos elementos para su aplicación en el gobierno, se utiliza primordialmente en el denominado sector paraestatal, organismos y empresas públicas, en donde es más clara su identificación con el funcionamiento de una empresa.

En la Cuenta Pública a nivel federal, se reflejan los diferentes estados presupuestarios y contables de dependencias y entidades, efectuando el enlace entre los flujos de efectivo, el devengado y el patrimonio, lo cual sería conveniente extender hacia la contabilidad pública de estados y municipios, dentro del proceso de homogeneización y homologación a que nos referimos más adelante.

1.4.- En México, y reconocidamente a partir del actual régimen, se ha dado un fuerte impulso al enfoque sistémico, mediante el programa denominado e-México. Sin embargo, a la fecha, si bien los avances son importantes, se han centrado en la parte informativa y promocional de las entidades y municipios y en el mismo Gobierno Federal.

Existen por otra parte sistemas informáticos de las dependencias y entidades del Gobierno Federal, que presentan información con un alto grado de elaboración y excelente calidad, no solamente informativa, sino de carácter estadístico, contable y financiero, incluso sistemas de cuentas sectoriales especializadas. Similares avances en algunos estados del país. Todo lo cual coadyuvará en el diseño y enlace de un modelo sistémico como el propuesto.

2.- Elementos de un Sistema Informático Federal.

2.1.- Es imprescindible un sistema automatizado integral a nivel nacional. Para el control y salvaguarda del patrimonio nacional, en general, del propio territorio, ríos, bosques, mares e islas. La inexistencia de éste es causa de pérdidas y manejos indebidos. Ello es cierto especialmente en lo referente al patrimonio público, inmobiliario y mobiliario, valores y activos financieros, entre otros. Motivo por el cual es necesaria la creación de un sistema informático, que permita accionar los controles adecuados, a efecto de asegurar el adecuado registro, control y utilización de los bienes federales, estatales y municipales. Asimismo, deben crearse sistemas integrado, interrelacionados en forma nodal y modular, para las estadísticas y la gestión gubernamental, éstos últimos basados en la información que emana de los sistemas administrativos específicos.

2.2.- Referente al patrimonio nacional, es necesario contar con una red nacional informática, que incluya los registros de todos los bienes propiedad de la Nación, conforme lo consigna el Artículo 27 Constitucional. De igual forma, es indispensable que ese sistema comprenda los tres órdenes de gobierno, federal, estatal y municipal, considerando como patrimonio todo tipo de bienes muebles, inmuebles, incluyendo específicamente las empresas parestatales y ejidos.

Es conveniente señalar que debido a la falta de controles de registro de inmuebles, se gestiona gran cantidad de maniobras en el traslado de dominio de propiedades que recia en fuera de todo marco jurídico legal, concretamente donde recurren con mayor frecuencia, es en los medios urbanos municipales, cuando se carece de la intervención de una unidad o control patrimonial y del registro público de la propiedad.

Es necesario considerar, asimismo, aquellos conceptos que representen bienes, como son los de capital o activos fijos o bien inversiones y valores de mercado, los cuales deben ser factores de control informático.

2.3.- Por su parte, los sistemas de información estadística, registro presupuestal y contabilidad pública, directamente deberán ir orientados a la realización de una planeación y programación que beneficie la economía hacendaria, y dentro de dicho sistema se deberán incluir los controles adecuados sobre las diferentes formas de recaudación, mejoramiento de los sistemas contables así como de los inventarios de activo fijo y circulante, también deberán considerarse las partidas de erogaciones o gasto público, con lo que quedaría integrado al sistema de ingresos, gasto y deuda pública.

Para lograr la integración del proyecto de dicho sistema se recurriría a la técnica de la teoría de sistemas administrativos, dentro de los que se definirá la normatividad, facultades y políticas de orientación y fiscalización.

Asimismo se plantearán las dimensiones y alcances de instrumentación, para los tres niveles de gobierno, incluso de coordinación intergubernamental para el acceso a la información depositada dentro del sistema automatizado. Es lógico suponer que el tamaño del diseño deberá consistir en una red nacional, inter-institucional, según lo requieran las necesidades de operación-consulta, incluso establecer los sistemas de control y fiscalización.

Queremos hacer notar que en nuestro criterio estamos hablando de un verdadero sistema integral, incluyendo los registros patrimoniales, estadísticos, así como los presupuestarios y contable.

3. El Control y la Fiscalización mediante el Sistema.

Una vez que se haya diseñado y puesto en marcha un sistema operacional, circunstancia que debe ser considerada desde su diseño, es posible aprovecharlo para establecer un sistema de control, que mediante indicadores adecuados establezca la senda de auditoria.

Como política general, los Órganos Superiores de Fiscalización, deberán tener acceso en la red nacional de información, a todos los niveles, municipios, conjunto de municipios, entidades y federación, según se requiera, con accesos destinados y reservados, autorizados según se requiera y mediante normas claras

Como un tema colateral a esta Ponencia, consideramos imprescindible hacer notar que a partir de la promulgación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y constituyendo un ejemplo que han seguido ya numerosos estados y otros están en vías de instrumentar, entre las funciones de la Auditoría Superior de la Federación ya no se encuentra la de analizar la Cuenta Pública para la rendición de un Informe Previo, que la Cámara de Diputados (y los Congresos Estatales) utilizaron para efectos de practicar un análisis y emitir juicios oportunos respecto a la gestión gubernamental y el cumplimiento de sus funciones.

Dentro de una cierta ambigüedad respecto a las atribuciones de los órganos legislativos en la revisión de la Cuenta Pública, la supresión de dicho Informe Previo ha significado la imposibilidad de que los legisladores se manifiesten públicamente respecto a la gestión gubernamental, perdiéndose un importante instrumento político, que en el pasado representó uno de los momentos más importantes del debate parlamentario. Así, en la práctica, ha resultado que la Cámara o los Congresos, tiendan a realizar funciones de meros auditores, que corresponden a su órgano técnico. Consideramos de suma importancia la restitución del Informe Previo, como una de las principales funciones de los órganos de fiscalización superior teniendo como destinatario al órgano de representación popular.

En otro orden, opinamos por las razones expuestas que los órganos de fiscalización superior no deben ser absolutamente autónomos, sino que deben mantener la relación y hasta cierto grado la dependencia política de los diputados, que son los representantes populares. Es decir, su autonomía debe ser de orden funcional y de carácter técnico.

Para volver a nuestro tema principal y como último prolegómeno a la presentación del Modelo, queremos hacer que la instrumentación de la propuesta planteada no parte de cero, y es en gran medida de homologación, homogeneización e integración. Según el grado de avance administrativo, estadístico, contable e informático, las actividades serán de mayor o menor envergadura para el diseño, la programación y la implantación del Sistema.