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PONENCIA: Riesgos Reales y Potenciales Presentada a la Primera Convención Nacional Hacendaria
Con la Colaboración de: Miembros Activos del Colegio Nacional de Economistas
AUTOR: Lic. Víctor Javier Ampudia Orozco Se analiza el problema de la deuda pública en México, interna y externa, sus saldos y su servicio, que por la vía del gasto no programable significa una utilización de los recursos que tiene un alto costo de oportunidad por los gastos de inversión, productivos y sociales que pudieran ser realizados mediante la liberación parcial de esos recursos. Se presta especial atención a los servicios de la deuda contingente, por concepto de PIDIREGAS, FOBAPROA-IPAB y Rescate Carretero, así como al problema de las Pensiones, que representan una carga financiera adicional, sin registro ni efectos presupuestarios, pero con alta incidencia en los problemas macroeconómicos y macrofiscales.
Al tratar este importante tema de la deuda pública en México en el marco de la Primera Convención Nacional Hacendaria, es conveniente destacar los siguientes aspectos normativos fundamentalmente respecto a su contratación: De acuerdo con lo que se establece en la “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, en su articulo 73 fracción VIII, se señala que: “ Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, y para aprobar esos mismos empréstitos y reconocer la Deuda Publica, ningún empréstito podrá celebrarse sino tiene como destino la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones es de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la Republica , en los términos del articulo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” (ya sea por una invasión, perturbación grave de la paz pública, o por cualquier otro aspecto que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto), con la aprobación del Congreso de la Unión. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberá incluirse en la Ley de Ingresos, que en su caso requiera el gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector publico conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal Informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe de Gobierno del Distrito Federal le hará llegar el Informe sobre el Ejercicio de los Recursos Correspondientes que hubiere realizado. El Jefe de Gobierno del Distrito federal tiene igualmente la obligación de informar que a La Asamblea de Representantes del Distrito federal, al rendir la Cuenta Publica. En esta Ponencia, abordamos específicamente, cuatro importantes aspectos de la problemática de la deuda pública en México. En primer término, su incidencia en las finanzas públicas federales por la vía del servicio de la deuda pública interna y externa, el cual registrado dentro del gasto no programable merma la utilización de los recursos para otros fines. En segundo lugar, el problema de la deuda contingente, la cual potencialmente puede agravar hasta niveles insostenibles ese problema. Enseguida, el problema de las pensiones en el gobierno federal y los estatales, que agudizaría aún más las dificultades enunciadas. Y por último, una referencia a la deuda de estados y municipios, que en algunos momentos históricos ya ha representado la necesidad de apoyos del gobierno federal para el saneamiento de las finanzas públicas locales que se vieron afectadas, relacionado con los nuevos requerimientos de estados y municipios para flexibilizar su endeudamiento. COSTO FINANCIERO Los saldos de la deuda pública externa, aunque ciertamente han disminuido en relación con los excesivos niveles que alcanzaron en sexenios anteriores, siguen representando una carga significativa sobre las finanzas públicas. Lo es aún más la deuda interna, la cual adicionalmente afecta a la economía en su conjunto, al drenar recursos de financiamiento que pudieran ser canalizados a otros fines sociales y productivos del gobierno, así como al otorgamiento de créditos al sector privado, cumpliendo la función de intermediación financiera que a la fecha se encuentra prácticamente interrumpida, obteniendo la banca sus ganancias de los propios interese pagados por el gobierno y las altas comisiones e interese cobrados sobre los créditos de carácter personal. El costo del financiamiento se mantuvo en el 2.9% del PIB en 2003, representando en términos absolutos y a precios corrientes 194.5 miles de millones y se estima que en 2004 se incrementará a 216.9 miles de millones de pesos, aumentan su proporción en el PIB al 3.1%, lo que representaría una variación porcentual nominal del 11.5% y 7% real. Esos montos son superiores en 42.7% al gasto directo del gobierno federal en su administración central y también mayor que el correspondiente a las transferencias a los organismos y empresas del sector paraestatal de control presupuestario indirecto. Dichos costos financieros, en la presentación del Presupuesto y de la Cuenta Pública, incluyen el servicio por PIDIREGAS, así como por el llamado Apoyo a Deudores y Ahorradores del Ramo 34 . El primero ascendió a 14.7 miles de millones de pesos en 2003 y se estima que ascenderá a 17.2 miles de millones de pesos para 2004. El segundo, fue de 30.5 miles de millones de pesos y será de 41.0 miles de millones de pesos, respectivamente. Ese servicio contrasta con los Requerimientos Financieros del Sector Público, los cuales son mayores en el caso de PIDIREGAS y serán mucho más elevados en el caso del FOBAPROA-IPAB. En el caso de los PIDIREGAS, ello pude significar un registro parcial de ese tipo de operaciones en el presupuesto y la cuenta pública. En el caso del FOBAPROA, se tata del registro de las operaciones realmente asumidas como deuda pública, y debe considerase que en el futuro es previsible su incremento sistemático
Por su significativo impacto en las finanzas públicas federales, es necesario estudiar con mayor profundidad estos temas de la pública, cuyo servicio tiene un costo de oportunidad importante en términos de las inversiones y gastos que pudieran realizarse mediante su disminución. El problema, de cierta gravedad en sus términos tradicionales, convencionales y presupuestarios, se convierte en potencialmente explosivo al considerar los saldos y servicios por concepto de las llamadas deudas contingentes. Ellas se refieren a los PIDIREGAS, el FOBAPROA – IPAB y el Rescate Carretero, además del problema de las Pensiones en los órdenes federal y estatal. Los primeros, un mecanismo de financiamiento al que se acude para subsanar las deficiencias estructurales económicas y fiscales de nuestras dos grandes paraestatales, PEMEX y CFE, como toda deuda requiere en el largo plazo de su servicio oneroso, que a la fecha representa ya una pesada carga con alta incidencia macoeconómica y macrofiscal. Al igual que la enorme losa financiera heredada del FOBAPROA, cuyos saldos es necesario disminuir para aliviar ese excesivo peso, que será soportado por generaciones. Las consideraciones de los llamados pasivos contingentes es fundamental en lo que podemos llamar macroeconomía financiera y fiscal. En efecto, el saldo de esos pasivos que a finales del 2003 representaron el 44 % del Producto Interno Bruto (PIB) son no sólo un problema potencial sino que ya están teniendo importantísima incidencia en el flujo de recursos nacionales y públicos, mermando la disponibilidad de recursos públicos que podrían ser destinados fundamentalmente a objetivos productivos y sociales. Como bien lo anota el Gobernador del Estado de Michoacán Lázaro Cárdenas Batel, en la ponencia que presentó ante esta Convención Nacional Hacendaría el 28 de Abril pasado, relativa a la disminución del servicio de la deuda por concepto de PIDIREGAS, ello representaría una significativa disminución de un importante monto de recursos públicos para que éstos puedan ser destinados a fines nacionales, mediante programas prioritarios para el país. Lo anterior, es extensible para considerar los problemas del FOBAPROA – IPAB y el Fideicomiso para el Rescate Carretero. Si bien el saldo a la fecha asumido por el Gobierno Federal es una parte del FOBAPROA (aunque ya en sí misma es muy cuantiosa) de acuerdo con la Ley Correspondiente, será progresivamente mucho mayor, por lo que se debería buscar alcanzar objetivos para determinar como reducir esta carga. PROBLEMA PENSIONARIO Ante el cambio demográfico, las modificaciones de la pirámide de edades y los cambios en la relación de los trabajadores formales, los jubilados y pensionados y los próximos a esta situación, la reforma de los sistemas de pensiones es una necesidad histórica que debe enfocarse a crear un Sistema Nacional de Pensiones. Actualmente, en las instituciones de seguridad social se ha observado un grave deterioro en los servicios que prestan, tanto por la imposibilidad de mejorar su infraestructura, tener una dotación adecuada de medicamentos, así como la de ofrecer incrementos e incentivos salariales al personal en activo que presta ahí sus servicios. Por lo tanto, es indispensable buscar una solución que resuelva los problemas de corto plazo, ofrezca viabilidad financiera de largo plazo, garantice la certidumbre y la seguridad jurídica de los trabajadores próximos a pensionarse, y otorgue reconocimientos de derechos inter-institucionales e inter-estatales y derechos pensionarios hereditarios, para atender co justicia social los reclamos de los trabajadores. Dadas las limitaciones de la información disponible, es necesario realizar estudios detallados con esos objetivos, a partir de la precisión de la magnitud de los pasivos contingentes, dadas las características de la Seguridad Social en México, así como actualizar las estimaciones pensionarias y actuariales. EL ENDEUDAMIENTO DE ESTADOS Y MUNICIPIOS En la Convención Nacional Hacendaria existe una gran cantidad
de ponencia sobre mecanismos de financiamiento para estados y municipios
en los que se incluye la bursatilizacion. Aunque las peticiones de los
Estados y Municipios es tener un acceso amplio al financiamiento incluyendo
el financiamiento externo en condiciones similares al Gobierno Federal,
consideramos que ello no es recomendable, sino que deben establecerse
ciertas condiciones y limitantes en función de las posibilidades
reales de sus capacidades de endeudamiento y de servicio, para que no
se afecte tanto la estabilidad macroeconómica como la macrofiscal.
Para ello, será necesario documentar las mejores prácticas
en el manejo de la deuda estatal y municipal, que establezcan las condiciones
óptimas para el acceso de gobiernos locales a mercados financieros.
Sobre el tema es conveniente que en el caso de los estados y municipios
al ser calificados se tenga en cuenta la escasa capacidad de garantías
de estas entidades federativas, a fin de que no se comprometan los recursos
de las participaciones en ingresos federales. ANEXO ESTADÍSTICO |
