Alejandro Sobarzo

De acuerdo con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay, Jamaica, en 1982, y en vigor desde el 14 de noviembre de 1994, “una isla es una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre el nivel de esta en pleamar”.

La definición no es nueva, pues se remonta a la Conferencia v de Codificación del Derecho Internacional, celebrada en La Haya en 1930, y luego incorporada a la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua de 1958.

Podemos, pues, decir que esta definición está ya firmemente arraigada en el ámbito internacional.

Las islas son tema que atañe tanto al Derecho Constitucional como al Derecho Internacional. Al primero, por tratarse de partes integrantes del territorio nacional, y al segundo, porque ha sido el Derecho de Gentes el que determino tanto el régimen jurídico de las aguas que rodean a las islas, como el correspondiente a las plataformas insulares.

En efecto, todas las Constituciones que han tenido vigencia en México, desde la Constitución de 1824 hasta la vigente de 1917, han contemplado las islas como partes integrantes del territorio nacional.

Nuestra actual Constitución señala en las fracciones II y III del Articulo 42 lo siguiente:

"El territorio nacional comprende:

"II.- El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;

"III.- El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Océano Pacifico."

Sin embargo, si se hace un examen de nuestras islas, tendríamos que llegar a la conclusión de que, salvo muy limitadas excepciones, ellas se encuentran tan desoladas como en el momento en que fueron descubiertas. Es más, un inventario preciso de las islas de México y su ubicación exacta, es tarea que aun está pendiente, pues si uno revisa los catálogos elaborados por diversas dependencias en los últimos años, vemos que no hay concordancia alguna entre ellos.

De hecho el contraste entre unos y otros es verdaderamente asombroso. Hace algunos años un inventario de la Secretaria de Gobernación señalaba que nuestro territorio insular estaba integrado por 239 islas. Otra publicación -ésta de la Secretaria de Marina- señalaba que la superficie conjunta de las islas del país es de 5,3ó4 kilómetros cuadrados. Sin embargo, la Secretaria de Gobernación, refiriéndose solo a 122 islas, les atribuye una superficie de 5,918 kilómetros cuadrados.

Sin embargo, estas diferencias se minimizan si las comparamos con lo señalado en publicación reciente. En efecto, en el Diario Oficial de la Federación de 17 de abril de 2001, la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales dio a conocer el Programa de Manejo del Area de Protección de Flora y Fauna en Islas del Golfo de California. Pues bien, en dicho documento se señala de manera expresa lo siguiente: “En el Golfo de California existen alrededor de 900 islas, reconocidas mundialmente por su belleza, riqueza biológica y productividad de las aguas que las rodean.” La posibilidad de estar ante una errata quedo desvanecida en otra parte del texto, donde se señala que el Area Natural Protegida incluye 898 islas, a lo que se agrega que estas representan aproximadamente el 50% del territorio insular de México, lo que nos permite concluir que, de acuerdo con esta dependencia, nuestro territorio insular se integra por unas 1800 islas.

Resaltan aquí nuevamente los contrastes que se dan en el manejo de estas cifras, lo que da una buena idea de la falta de conocimiento que existe sobre nuestro territorio insular y el estado de abandono en que se encuentra.

En un interesante estudio del INEGI se señala que en nuestro país existen 107 islas habitadas. Sin embargo, puesto que en esa cifra se incluyen las 48 islas que se encuentran en cuerpos de agua de tierra firme -islas que salen del ámbito del presente apunte- hay un total de 59 islas habitadas de entre las que integran nuestro territorio insular marítimo.

Por otra parte, la población total de la islas, incluyendo las de tierra fume y las marinas, asciende a 149,980 (cifra de 1990) y de esta población el 85% se concentra en tres islas: Del Carmen (la de mayor población en el país), Cozumel y Mujeres. El 1ó.5% de la población se encuentra en las 104 islas restantes. Resulta, pues, claro que existe una marcada concentración poblacional en solo tres islas.

Además, incluyendo también los dos tipos de islas, solo doce de ellas superan los mil habitantes; 22 tienen entre 100 y mil; y 73 cuentan con menos de 100 habitantes.

Cabe agregar que además de que México cuenta con un importante número de islas, algunas de ellas son de considerable extensión, entre las que destacan la Isla de Tiburón, que con una superficie de 1,208 kilómetros cuadrados, es la más grande del país; y las islas de Cozumel y Angel de la Guarda, con 864 y 855 kilómetros cuadrados, respectivamente.

Existen otras como Cedros, Guadalupe y Margarita, que cuentan con extensiones de 360, 250 y 220 kilómetros cuadrados.

Hay varias que tienen entre 100 y 200 kilómetros cuadrados y las restantes, que son la gran mayoría, de extensiones menores.

Entre todas las islas de nuestro país, con variedad de superficies, de climas y de vegetación, hay muchas que podrían incorporar al desarrollo nacional, o sea que algunas bien pueden aprovecharse con fines turísticos, otras para viviendas de uso vacacional y buen numero en la explotación de recursos naturales.

Parecería ya inaplazable iniciar un esfuerzo decidido que nos lleve al aprovechamiento adecuado de nuestras islas y que estas sean algo mas que meros puntos de referencia en las cartas náuticas del país.

Aunque quizás podrían señalarse varios factores que hayan entorpecido basta ahora la propia utilización de las islas de México, una causa toral, sin lugar a dudas, ha sido su sometimiento, salvo escasas excepciones, a un régimen centralizado que priva a las entidades costeras de una debida participación en el manejo del territorio insular.

Y es que nuestro Código Fundamental, en su Articulo 48, señala que las islas dependerán directamente del Gobierno de la Federación, con excepción de aquellas sobre las cuales hubiesen ejercido jurisdicción los Estados desde antes de 1917.

Dadas las características que por la época tenían casi todas las entidades costeras, como escasa población y exiguo desarrollo económico, a lo que deben agregarse rudimentarios medios de transporte y deficientes vías de comunicación, era lógico que aquellas concentraran su atención en los asuntos de tierra firme y se desentendieran de las islas adyacentes a sus costas. Su limitada capacidad administrativa, por otra parte, sin duda también se convertía en obstáculo para ello. De ahí que propiamente solo una entidad, Campeche, satisficiera el requisito de jurisdicción sobre territorio insular establecido en el Artículo 48 de la Carta Magna.

En el caso de Sonora podríamos decir que había al menos la convicción en algunos sectores de que a dicha entidad pertenecían algunas islas ubicadas frente a sus costas. Así lo afirmó en el seno del Congreso Constituyente el diputado Luis G. Monzón, quien señalo que Sonora poseía “algunas islas de bastante consideración, como es la Isla de Tiburón”. Debe señalarse, sin embargo, que la Constitución entonces vigente en el Estado no hacia mención alguna de las islas y nosotros no hemos encontrado algún elemento de convicción que acredite la jurisdicción sonorense sobre las islas cercanas a sus costas.

En el caso de Campeche, además de tierra fume, solo la Isla del Carmen formo parte del territorio de la entidad desde que aquél se erigió en Estado a mediados del siglo diecinueve, por lo que su jurisdicción sobre dicha isla no puede ponerse en tela de duda.

Los Estados, pues, prácticamente se vieron privados de toda jurisdicción en el territorio insular y el 99% de las excepciones que se advierten en algunas leyes estatales contravienen la disposición Constitucional.

Los tiempos actuales sugieren la conveniencia de plantear una reforma jurídica que permita la debida participación a las entidades costeras en el gobierno de las islas y se pueda modificar un régimen que actualmente las concentra, casi por completo, en el Gobierno de la Federación.

Ahora los Estados de la Republica presentan un panorama contrastante al de hace 87 años y los que cuentan con litoral bien pueden tener bajo su jurisdicción las islas que se encuentren hasta determinada distancia de la costa --que sugerimos sea 12 millas, o sea la extensión del mar territorial-- independientemente de que la hubieran ejercido desde antes de 1917, como lo exige la disposición relativa de nuestro Código Fundamental.

Por consiguiente, todas las islas que se encuentren, total o parcialmente, a una distancia de 12 millas de la costa, quedarían bajo jurisdicción de los Estados cuyas costas se encuentren más próximas.

Por lo que respecta a las demás islas, estas seguirían sometidas al régimen actual, es decir, continuarían dependiendo del Gobierno Federal y seguirían siendo administradas por la Secretaría de Gobernación.

Una reforma al Código Fundamental en este aspecto, no sólo contribuiría a descentralizar la jurisdicción sobre las islas y darle la debida participación a los Estados sobre el territorio insular adyacente a sus costas, sino también tendría como consecuencia legalizar algunas situaciones irregulares que actualmente se advierten en diversas leyes locales.

El articulo 3° de la Constitución de Nayarit, que se refiere al territorio del Estado, después de enunciar los veinte municipios de la entidad, agrega que “igualmente forman parte del territorio del Estado, las Islas que le corresponden conforme al Articulo 48 de la Constitución General de la República”. Ahora bien, si recordamos que el Territorio de Tepic se erigió en el Estado de Nayarit precisamente mediante la Constitución de 1917, no pudo haber ejercido Nayarit jurisdicción sobre las islas antes de que entrara en vigor la Carta Magna, lo que tuvo lugar el 1° de mayo del citado año, pues basta entonces alcanzó la calidad de Estado. Obviamente, pues, Nayarit no puede satisfacer el requisito establecido por el Articulo 48 Constitucional para arrogarse jurisdicción sobre las islas vecinas a sus costas.

La misma objeción se podría hacer a todos aquellos Estados que alcanzaron la calidad de tales después de 1917, es decir, Baja California, Baja California Sur y Quintana Roo, pues todos ellos tienen, en sus leyes locales, disposiciones relativas a las islas adyacentes como integrantes del territorio estatal.

Es obvio que no puede tener fundamento Constitucional alguno la jurisdicción que se arroga el Estado de Baja California sobre las Islas Coronado, Cedros, San Benito, Angel de la Guarda, Partida y otras dieciséis, que señala su Ley Orgánica Municipal, pues Baja California no alcanzó la calidad de Estado sino basta 1952 y, por tanto, al no existir autoridades locales en 1917, no pudo haber satisfecho el requisito exigido por nuestra Carta Magna.

Tampoco podría encontrarse sustento jurídico al hecho de que Baja California Sur, que nació como Estado en 1974, incluya en su Constitución Local, como partes del territorio estatal, una serie de islas situadas en el Océano Pacifico, como Natividad Magdalena, Margarita y Creciente, y otras en el Golfo de California, como Cerralvo, Santa Catalina, Espíritu Santo, San Juan Nepomuceno y Tortugas, para citar solo algunas, dado que también ello implica una contravención clara a lo dispuesto por el Articulo 48 Constitucional.

Un caso parecido seria el de Quintana Roo, que incluye como partes de su territorio las islas de Cozumel, Cancún, Mujeres y otras, puesto que tampoco existía como Estado al promulgarse la Constitución de 1917, ya que, al igual que Baja California Sur, se erigió como entidad federativa en 1974.

Otros Estados, que ya existían como tales desde antes de 1917, como Sonora, Veracruz, Campeche y Yucatán señalan a las islas adyacentes como parte del territorio estatal, lo que obviamente también contraviene lo establecido en la Constitución Federal.

Cabe agregar que pese a todas esas Leyes la jurisdicción estatal sobre las islas prácticamente no se ejerce, por el obstáculo que existe de carácter constitucional, pero lo que sí comprueban las disposiciones citadas de los diferentes estados es que existe la plena convicción de que esas islas debían estar bajo jurisdicción estatal. Y nada sería más lógico que quedaran legalmente bajo la jurisdicción de las respectivas entidades las islas de referencia, así como otras que también se encuentran cerca de sus costas y, en obvia contravención al Código Fundamental, se señalan como parte del territorio estatal en sus Constituciones o en otras leyes locales. Lo mismo podríamos decir respecto de las demás islas ubicadas frente a los restantes Estados con litorales de la Republica, independientemente de que nada señale al respecto la legislación estatal.

Con la reforma que se plantea, pues, no sólo se dotaría de recursos adicionales a los Estados costeros, sino se daría legitimidad a una serie de situaciones de hecho que se han ido multiplicando al paso del tiempo.

Es claro que en el nuevo régimen que se sugiere para el territorio insular se incluirían disposiciones que, garanticen que en su administración prive un espíritu nacionalista acorde con los intereses del país y que se mantengan las medidas de conservación de aves migratorias y de otras especies que se han adoptado en algunas de ellas en años recientes.

Debe, pues, pensarse en un mejor aprovechamiento de nuestro territorio insular que beneficie a los habitantes de las zonas costeras y que no riña con las medidas de conservación adoptadas.

Son muchas las necesidades que afronta el país que nos obligan a buscar medios adicionales que puedan estimular nuestro desarrollo.

El proceso de modernización en marcha en México, demanda pues vertientes de acción que coadyuven a la utilización integral y racional de nuestros recursos. En la medida en que se manifieste una creciente y lógica responsabilidad entre el Gobierno Federal y los Gobiernos Estatales, podrá avanzarse hacia el logro de este propósito. Los territorios insulares de México ofrecen una oportunidad invaluable para profundizar el cambio estructural, en aras del interés nacional y del bienestar de la población.

Las islas mexicanas que, como ya señalábamos, debido a actores varios han permanecido en un olvido secular, deben ser recuperadas en plenitud al patrimonio nacional y al proceso de modernización que exige el México de hoy.

Por lo demás, esta medida contribuiría a forjar un nuevo federalismo, ya que al quedar bajo la jurisdicción de las Entidades ribereñas las islas adyacentes a sus costas, el Gobierno Federal cedería unos espacios reales de acción a loa Estados, lo que se traduciría en el fortalecimiento del Pacto Federal y a vigorizar el proceso de descentralización en marcha, que tantos beneficios puede acarrear al pueblo de México.