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EL PAPEL DE LOS ORGANOS DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN LA PROMOCIÓN DE UN BUEN GOBIERNO ÍNDICE PÁG. 1.- Órganos de Fiscalización Superior 1 2.- Buen Gobierno 4 3.- La Fiscalización Superior y la Rendición de Cuentas 7 4.- El Ámbito Estatal y Municipal 15 5.- Conclusiones 20
El Papel de los Órganos de Fiscalización Superior en la Promoción de un Buen Gobierno 1. Órganos de Fiscalización Superior 1.1. Generalidades El desarrollo de las sociedades depende en gran medida del papel que desempeñan los gobiernos en la captación y aplicación de los recursos públicos y en la eficacia, eficiencia y economía con las que se ejecutan los programas gubernamentales. Por ello, es indispensable que los gobiernos cuenten con Órganos de Fiscalización Superior (OFS) que se encarguen de la fiscalización de los bienes y recursos a cargo de toda instancia oficial que haga uso de ellos en el cumplimiento de las funciones que la ley le ha determinado. Las facultades y atribuciones de los OFS deben generar las condiciones necesarias que permitan la institucionalización de la rendición de cuentas y la transparencia en el uso de los recursos públicos. Los principios que deben regir la actuación de los OFS son los siguientes:
1.2 Objetivos de los OFS
1.2 Principios rectores para la acción de los OFS En el cumplimiento de sus atribuciones y el desempeño de sus funciones, los OFS deben regirse por principios solidamente sustentados en criterios de profesionalismo, objetividad, imparcialidad, honestidad, confiabilidad, responsabilidad e integridad. El ejercicio de la fiscalización superior no estaría completo, si los responsables de llevarla a cabo, no comprendieran que el fin último de las acciones del Estado es el desarrollo y bienestar del hombre concebido como un ser social. La visión humanista de quien trabaja en una entidad de fiscalización superior, ayuda a cimentar el compromiso que se contrae con la sociedad. 1. Buen gobierno
2.1 Características principales El papel del gobierno debe concentrarse en fortalecer la confianza de la sociedad y en aplicar los recursos públicos en las áreas que ésta le demanda. Las sanas prácticas gubernamentales son la herramienta fundamental para alcanzar dicho objetivo. En términos generales, dichas prácticas consisten en: (1) usar honestamente los recursos públicos, (2) privilegiar la transparencia en la función pública, (3) promover la calidad en todas las actividades gubernamentales, (4) procurar una mejora regulatoria continua y (5) realizar las tareas públicas con eficacia, eficiencia y economía, teniendo en cuenta siempre la satisfacción del ciudadano al que se sirve, la competencia de los servidores públicos y la calidad de los bienes y servicios que produce el sector público. 2.2. Influencia de los OFS sobre el buen gobierno Las auditorías de legalidad, de regularidad y de cumplimiento financiero, son instrumentos sustantivos que los OFS deben llevar a cabo, a fin de verificar la correcta aplicación de los recursos públicos, de conformidad con la legislación y normatividad aplicable. Adicionalmente, los OFS deben promover un mejor gobierno, mediante la realización de auditorías al desempeño, destacando la importancia de verificar que se cumplan los objetivos y las metas de las políticas y programas públicos y el uso eficaz y eficiente de los recursos gubernamentales. Los OFS deben ser más proactivos que reactivos, para definir senderos y caminos que impulsen el buen gobierno, e identificar las grandes causas que propician la corrupción, señalando al Poder Ejecutivo de todos los niveles de gobierno, las fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora, para que éste actúe en su ámbito de competencia. Es importante mencionar que para llevar a cabo auditorías de desempeño, primeramente es necesario contar con un sistema de evaluación del desempeño. Así, los OFS, deben promover que los organismos fiscalizados, definan y establezcan indicadores de evaluación del desempeño para aspirar a realizar una correcta medición respecto al grado y forma del cumplimiento de los objetivos y metas institucionales de los diversos programas de gobierno, así como para medir el desempeño en la actuación de los servidores públicos. Este sistema de indicadores debe reunir características de objetividad, calidad y posibilidad práctica de medición en un período determinado y a lo largo del tiempo, pero sobre todo, debe ser definido por la propia entidad auditada. Mediante el desarrollo de este sistema de evaluación del desempeño, los OFS podrán avanzar en la realización de mejores auditorías que promuevan el uso más eficaz y eficiente de los recursos públicos. Es evidente, por tanto, que los OFS constituyen el pilar institucional para asegurar a la sociedad, que las prácticas del buen gobierno se ejecuten de manera adecuada y sistemática.
2.1 La corrupción, resultado de un mal gobierno La corrupción genera la prestación discrecional de los servicios gubernamentales, así como la distorsión de la economía a través de la asignación incorrecta de recursos públicos. La corrupción, por lo tanto, reduce el bienestar de la población, aumentando artificialmente los precios y dañando, por ende, la estructura productiva y el consumo. El ejercicio de recursos públicos en proyectos que no se relacionan con las necesidades reales de la población, contribuye a la persistencia del subdesarrollo y la pobreza. La corrupción es un impedimento para la inversión productiva y la generación de utilidades, empleo y riqueza nacional bajo condiciones estables y predecibles. La corrupción impide el desarrollo político, económico y social, a la vez que socava la eficacia y la eficiencia administrativas. La corrupción mina la legitimidad de los dirigentes políticos y de las instituciones públicas, ya que produce el desprestigio y descrédito de las autoridades gubernamentales, provocando la desconfianza de la población. 3. La Fiscalización Superior y la Rendición de Cuentas 3.1 Antecedentes de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) La experiencia de nuestro país, muestra el tránsito que institucionalmente se ha recorrido por hacer de la fiscalización superior un instrumento efectivo de promoción de la cultura de rendición de cuentas. Los antecedentes más remotos de la fiscalización en México, se remontan al año de 1453, año en que se crea el Tribunal Mayor de Cuentas de España. Posteriormente, en 1605, Felipe III, Rey de España, fundó los Tribunales de Cuentas en América. Estos tribunales tenían la función de revisar el estado de la Hacienda Real y emitir una memoria relativa a la Cuenta General que contenía las observaciones y propuestas de reformas a que daba lugar la revisión de la recaudación y aplicación de los fondos públicos. Con el advenimiento de la vida independiente, la Constitución Federal de 1824, facultó al Congreso para que revisara anualmente las cuentas al gobierno; así, los Tribunales de Cuentas fueron substituidos por la Contaduría Mayor de Hacienda bajo la inspección de la Cámara de Diputados. Este año 2004, la ASF cumplirá 180 años de su fundación, siendo una de las instituciones más antiguas del México independiente. La creación de la ASF, que inició sus funciones el 1° de enero del año 2000, permitió la creación de un órgano técnico, auxiliar del Poder Legislativo, dotado jurídicamente de mayores atribuciones para verificar e informar a la ciudadanía respecto de la confiabilidad de la rendición de las cuentas públicas, la medida en que los programas y acciones gubernamentales son desarrollados, la transparencia en el quehacer de la gestión gubernamental, así como el desempeño de los servidores públicos. 3.2 Elección del Auditor Superior de la Federación El artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que la Cámara de Diputados designará al titular de la Entidad de Fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, que la Ley determinará el procedimiento para su designación y que el titular durará en su cargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez por otros ocho años. La Comisión de Vigilancia de la ASF de la H. Cámara de Diputados, lleva a cabo este proceso, el cual consta de las siguientes etapas indicadas en la Ley de Fiscalización Superior: 3.2 Elección del Auditor Superior de la Federación El artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que la Cámara de Diputados designará al titular de la Entidad de Fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, que la Ley determinará el procedimiento para su designación y que el titular durará en su cargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez por otros ocho años. La Comisión de Vigilancia de la ASF de la H. Cámara de Diputados, lleva a cabo este proceso, el cual consta de las siguientes etapas indicadas en la Ley de Fiscalización Superior: 1)Convocatoria pública abierta. 2)Comparecencias de los candidatos ante miembros de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. 3)Presentación de exámenes sobre fiscalización gubernamental. 4)Eliminación gradual y elección por el pleno de la Cámara de Diputados. 3.2 Marco Jurídico de la ASF El marco jurídico que norma la actuación de la ASF, contiene importantes líneas estratégicas, cuya trascendencia es necesario destacar: 3.2 Marco Jurídico de la ASF El marco jurídico que norma la actuación de la ASF, contiene importantes líneas estratégicas, cuya trascendencia es necesario destacar:
El propósito de estos cambios en el marco jurídico es garantizar a la ciudadanía, la neutralidad en la operación del órgano técnico de fiscalización, con el fin de evitar presiones políticas de interés partidista. No obstante, derivado de la experiencia obtenida del ejercicio de estas nuevas atribuciones, se ha evidenciado la necesidad de continuar fortaleciendo las facultades de la ASF en materia de fiscalización, considerándose para ello la pertinencia de instrumentar modificaciones al marco normativo correspondiente, de acuerdo a lo siguiente:
3.2 Mejora del funcionamiento del Gobierno.
3.2.1 Las grandes causas de la corrupción La corrupción es el síntoma de un funcionamiento incorrecto del aparato gubernamental. Entre las causas que lo originan, se pueden mencionar, entre otros: falta de estabilidad laboral de los servidores públicos, bajos riesgos e impunidad para quienes inciden en prácticas corruptas; altos incentivos al soborno; discrecionalidad de los servidores públicos; y exceso de burocracia y tramitología. Estos problemas no son privativos de régimen político o país alguno. Su mejor ejemplo se encuentra en los escándalos financieros de las grandes corporaciones multinacionales ocurridos en el año 2001, que reflejaron conductas indebidas para favorecer a los grandes intereses económicos. Por ello, resulta fundamental impulsar las mejores prácticas gubernamentales a las que se debe aspirar, y sobre todo, reforzar la enseñanza de los valores éticos y morales en los programas educativos de todos los niveles, lo cual constituye la mejor prevención contra las prácticas corruptas. 3.2.1 Acción del Gobierno El gobierno federal no debe proponer acciones que sólo actúen sobre los efectos de la corrupción, sino fundamentalmente, sobre las causas que la generan. El tamaño de la respuesta del Estado debe corresponder con la dimensión del reto. Los gobiernos deben contar con la voluntad suficiente para combatir el origen del problema y orientar su actuación exclusivamente a satisfacer las necesidades fundamentales de la población. En la actualidad, la aspiración legítima de las sociedades, demanda la reinvención de los gobiernos verdaderamente comprometidos con la ética política y la moral pública. La reinvención de los gobiernos debe tener, como premisa fundamental, el compromiso ineludible de los gobernantes de actuar, sin excusa ni pretexto, para privilegiar en cualquier momento y circunstancia, el interés superior de las mayorías. 3.4.3 Acciones de la ASF La Auditoría Superior de Fiscalización, a partir del año 2002, ha adoptado un enfoque institucional que permite contribuir a la mejora de la gestión gubernamental, sustentado en una visión estratégica que atiende de manera prioritaria a las nueve áreas siguientes:
2.Impulsar la proactividad de la acción fiscalizadora, que con plena observancia de las disposiciones jurídicas, favorezca la modernización administrativa mediante el mejoramiento de las practicas gubernamentales. 3.Inducir el establecimiento de modelos de servicio civil de carrera, con el propósito de dar estabilidad laboral a los servidores públicos, evitando así, la visión patrimonialista de los cargos públicos. 4.Requerir la implantación de sistemas de evaluación del desempeño, que permitan calificar el grado y forma de cumplimiento de los objetivos sociales de las instituciones y el desempeño de los servidores públicos. 5.Promover la utilización de sistemas para el registro integral de los recursos federales transferidos y ejercidos por estados y municipios, e instrumentar mecanismos para el control y supervisión que hagan posible una rendición de cuentas clara, oportuna y transparente. 6.Identificar oportunidades de mejora para alentar la productividad, economía y transparencia en el uso de los recursos públicos. 7.Privilegiar la fiscalización de alto impacto, con el propósito de fortalecer el proceso de rendición de cuentas. 8.fomentar la cultura de la rendición de cuentas, en todos los niveles y esferas de gobierno, como pilar fundamental de la democracia; y, 9.reforzar, en los programas educativos de todos los niveles de enseñanza, los valores éticos y morales. El Ámbito estatal y municipal 4.1 Diagnóstico En el marco de la reciente apertura de la Convención Nacional Hacendaria, se externaron señalamientos en el sentido de que los principales obstáculos que se presentan para la rendición de cuentas en el ámbito Estatal y Municipal, son consecuencia de un marco jurídico ambiguo, de la falta de capacidad administrativa y de una responsabilidad política limitada. Se señaló también, que algunos órganos de fiscalización se han convertido más en instrumentos de poder político, que revisores de la legalidad de los actos de gobierno, y que la gran diversidad que prevalece en las legislaciones estatales en esta materia, provoca contradicciones con el marco jurídico federal, dificultando los procesos de fiscalización correspondientes. 4.2 Acciones a desarrollar La Auditoría Superior de la Federación entiende el significado y relevancia de estos señalamientos. Por ello, ha asumido con responsabilidad y estricto apego a la ley, el mandato expreso que le impone la Constitución Política de la República, con la convicción, que para mejorar los procesos de fiscalización superior, se requiere de la materialización de las condiciones siguientes:
4.3 Definición de Atribuciones y Competencias Respecto a los recursos federales ejercidos por los Estados y Municipios, existen diferentes interpretaciones sobre las facultades que se tienen para su fiscalización. En relación a ello, algunas de las consideraciones y argumentos que plantean tanto las entidades federativas como la ASF, son los siguientes: Entidades Federativas:
Auditoría Superior de la Federación:
A la luz de los argumentos anteriores, se considera pertinente dirimir este aparente conflicto de competencias mediante el procedimiento previsto por el artículo 105, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denominado “Controversia Constitucional”, y que sea la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que resuelva lo procedente. Convenios de Colaboración La fiscalización superior implica el ejercicio de facultades constitucionales irrenunciables, que permite un más adecuado equilibrio entre los Poderes y hace posible el mejoramiento de los gobiernos. En los dos últimos años, la Auditoría Superior de la Federación, ha suscrito convenios de colaboración con los congresos de 23 estados de la República, con el propósito de reforzar la fiscalización de los recursos transferidos, lo cual ha representado un ejemplo de la voluntad expresa y compartida de privilegiar la transparencia del ejercicio de los fondos públicos. Por el contrario, los estados de Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Distrito Federal, Hidalgo, Oaxaca, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas, no han aceptado todavía, el suscribir estos convenios, lo que ha afectado la adecuada rendición de cuentas respecto de la aplicación de estos recursos. Conclusiones El intercambio de información y experiencias entre los OFS, es fundamental para que la tarea de fiscalización superior coadyuve al buen gobierno. Tanto los métodos que se utilizan para identificar las debilidades que presenta la administración pública, como las prácticas que contribuyen a determinar sus oportunidades de mejora, deben formar parte de este intercambio. Para aspirar a un buen gobierno se requiere informar oportuna y verazmente a la sociedad, lo que representa una gran oportunidad para los OFS en materia de fiscalización superior, informando a la comunidad sobre las desviaciones, debilidades, aciertos y oportunidades de mejora, como promotores de la optimización del quehacer gubernamental. En este sentido, debe reconocerse la importante contribución que el Poder Ejecutivo ha realizado, al haber impulsado la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en el año 2002, así como la Ley del Servicio Profesional de Carrera en el año 2003. Los grandes postulados que deben guiar la actuación de los OFS se orientan a alcanzar los propósitos siguientes:
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