MECANISMOS DE TRANSMISIÓN DE LA PROPIEDAD DE BIENES

PROPIEDAD DE LA FEDERACIÓN DESTINADOS A LA PRESTACIÓN DE

UN SERVICIO, A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS CUANDO ÉSTAS SE ENCARGUEN DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO.

(Regularización de los bienes

propiedades de la Nación, destinados a la prestación

de los servicios públicos de educación y salud en los estados)

Ponencia presentada  por   el  Colegio

de Abogados de Yucatán,  A. C. en la

Reunión Regional de la  Mesa IV de la

Convención      Nacional     Hacendaria

celebrada en Mérida, Yucatán el día 2

de marzo de 2004                                   

1.- ANTECEDENTES

En el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece el régimen de propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional misma que corresponde originalmente a la Nación, la que tiene el derecho de transmitir su dominio a los particulares, constituyendo la propiedad privada. En tales condiciones, esa propiedad originaria, mientras no se constituya en propiedad privada, corresponde a la Nación, misma que se integra a los estados que formaron la Federación, que conforme a lo manifestado en el artículo 40 de ka CPEUM decidieron establecer una República Representativa, Democrática y Federal, constituida por los estados señalados en el artículo 43.

Por disposición del párrafo cuarto del artículo 27 de la propia Constitución, el dominio directo de los bienes corresponde originalmente a la Nación, la que conforme al artículo 41 del mismo ordenamiento, ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión en los casos de su competencia, y los de los estados con sus regimenes anteriores.

Para la explotación general del patrimonio nacional, su uso y aprovechamiento, existe regulación específica, tanto federal, entendiendo por ella diversas leyes y reglamentos, mismas que establecen las reglas para la enajenación de inmuebles propiedad de la federación.

El suelo y aguas dentro del territorio de los estados son patrimonio de la Nación, y éstos (los estados y sus municipios), al igual que el Gobierno Federal, tienen plena capacidad para adquirir en cualquiera de las formas establecidas por la ley los bienes necesarios para el cumplimiento de sus fines.

Conforme a la fracción tercera del artículo 27 Constitucional, la Nación (a través del Congreso de la Unión) es quien tiene la facultad de imponer las modalidades a que se sujetarán los bienes que son propiedad privada, incluyendo aquellos que conforman el patrimonio público de los diferentes órdenes de gobierno y son clasificados como propiedad privada; asimismo, será la Nación (a través del Congreso de la Unión) quien tendrá la facultad de regular el aprovechamiento de todos los elementos naturales susceptibles de apropiación.

El patrimonio público de la Nación es regulado por el Congreso de la Unión, y su administración se lleva a cabo por el Ejecutivo Federal. Los estados de la República y sus municipios poseen el patrimonio inmobiliario o mobiliario, que han adquirido por si mismos, o, los que le transmita la propia Federación, el que se rige conforme su propia legislación en los que se refiere a su administración y dominio.

La Ley General de Bienes Nacionales, (LGBN) reglamenta la propiedad del Gobierno Federal, y junto con el artículo 27 Constitucional, regula el patrimonio nacional y federal, fijando los bienes que forman parte del dominio Nacional.

Esta ley señala en el artículo 1°, que el patrimonio nacional se compone de bienes del dominio público y del dominio privado (ver artículos 2 y 3 LGBN), y especifica cuales son los bienes de uso común y los destinados a un servicio público (ver artículos 29 y 34 LGBN), señalando además, que los bienes del dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de dominio privado, se regulan en el artículo 3 de la misma ley, estableciendo para ellos solamente el carácter de inembargables.

A su vez los artículos 29 y 34 del mismo ordenamiento especifican cuales son los bienes de uso común (fracción I del artículo 2) y los destinados a un servicio público (fracción V del artículo 2), respectivamente.

En la misma ley se señala que todos aquellos bienes del dominio público son inalienables e imprescriptibles y que no están sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional (art. 16).

Finalmente en la mencionada ley se establecen los procedimientos para que puedan enajenarse los bienes propiedad de la Federación, misma que procede solamente cuando se ha desincorporado el bien del dominio directo de la propia Federación, cuya declamatoria es a cargo del ejecutivo Federal. (Art. 17 fracción III).

Patrimonio Estatal

La CPEUM otorga a los Estados integrantes de la Federación la capacidad de adquirir su patrimonio, que deberá regularse por la normatividad que se expida en cada uno de ellos, y en la mayoría de ellos se cuenta con la Ley de Bienes o de Patrimonio, en la que se clasifican y prevén sus características, siendo generalmente las mismas respecto del patrimonio federal.

A su vez la mayoría de las entidades federativas han expedido leyes reglamentarias de los bienes de   carácter estatal, con disposiciones muy similares a la federal.

2.- PROBLEMÁTICA

En el año de 1992 se descentralizaron los servicios educativos de la Federación, transmitiéndose esa atribución a los Estados, mediante los Convenios para la Modernización de la Educación, conforme a los cuales la prestación de los servicio educativos se sigue proporcionando en los mismos espacios físicos, pero bajo la responsabilidad de las entidades federativas.

Posteriormente en el año de 1996, se presentó una situación similar en el servicio público de Salud, cuyos recursos humanos y materiales pasaron a la responsabilidad de las entidades federativas.

Sin embargo, tal responsabilidad se ha venido desarrollando desde esa fecha conciertas dificultades respecto a la propiedad de los inmuebles, dado qie la propiedad de los mismos continuó siendo de la federación, y las entidades federativas no han podido regularizar la situación de la gran mayoría de los inmuebles.

La dificultad esencial estriba en que los bienes tienen que sujetarse a mecanismos de desincorporación como si en ellos ya no se prestara un servicio público, cuando en la realidad el servicio público continúa presentándose en los inmuebles de referencia, aunque ahora a cargo de las propias entidades federativas.

Entonces proponemos al regularización de la propiedad del patrimonio inmobiliario donde se vienen prestando los servicios públicos de educación y salud en los inmuebles que siguen siendo propiedad de la Federación y cuya responsabilidad se ha transferido a las entidades federativas por virtud de los convenio celebrados.

Tal regularización se propone que sea a través de una disposición legal, conforme a la cual, cuando en virtud de convenios celebrados entre la Federación y los estados se encomiende a estos últimos la responsabilidad la prestación de un servicio público a cargo de la Federación, los inmuebles donde tal servicio se presta, que sean propiedad de la Federación, se transmitan a los estados sin necesidad de llevar a cabo los procesos de desincorporación y mediante reglas administrativas sencillas y ágiles.

Adicionalmente se propone establecer en el decreto que reforme la legislación de bienes nacionales, se establezca una disposición transitoria para terminar con la inseguridad jurídica en la propiedad de los inmuebles donde las entidades federativas vienen prestando los servicios públicos de educación y salud, para permitir que una vez llevado a cabo el inventario de bienes inmuebles de la Federación que se encuentren en tal circunstancia, se transmita su propiedad a los estados.

No escapa a nuestro entender que deben establecerse reglas claras que impidan a las entidades federativas, particularmente aquellas que no cuentan con la legislación regulatoria de los bienes estatales, enajenar sin dificultad los bienes que se le transmitan para la prestación de servicio públicos, por lo que se propone establecer medios, sea en los convenios en la Propia Ley de Bienes Nacionales, para que las entidades se obliguen a establecer reglas que garanticen que los inmuebles serán inalienables e imprescriptibles, mientras sean utilizados para el servicio para el que fueron transmitidos.

3.- PROPUESTAS:

1.- Modificar la Ley General de Bienes Nacionales para establecer que cuando la Federación y las entidades federativas establezcan convenios, mediante los cuales los estados se responsabilicen de la prestación de servicios públicos, los bienes inmuebles, propiedad de la Federación en los que se venga prestando ese servicio, pasen a la propiedad de los estados, sin llevar a cabo los procedimientos de desincorporación del patrimonio federal previstos por la mencionada Ley.

2.- Establecer una disposición transitoria que permita regularizar con sencillez y agilidad a favor de las entidades federativas, la propiedad inmobiliaria, propiedad de la Federación, destinada a la prestación de servicios públicos de educación y salud, cuya responsabilidad de prestación es ahora de los propios estados.

3.- Establecer mecanismos en los convenios, mediante los cuales, cuando por virtud de la reforma propuesta, se transmitan a favor de los estados la propiedad de inmuebles destinados a la prestación de servicios públicos, éstos estarán obligados a aplicar las mismas normas federales en su desincorporación y enajenación.

Mérida, Yucatán a dos de marzo de dos mil cuatro.