FORO TAMAULIPECO DE INTEGRACIÓN DE PROPUESTAS PARA LA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA

LAS PARTICIPACIONES FEDERALES A ESTADOS Y MUNICIPIOS.

PROPUESTA PARA LA MODIFICACIÓN DE CRITERIOS DE ASIGNACIÓN

Presentado por:

Universidad Tecnológica de Matamoros

Coord. Lic. Joel Moreno Fernández

MARZO 2004

PROPUESTA DE MODIFICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE ASIGNACIÓN DE TRANSFERENCIAS FEDERALES

INTRODUCCIÓN.

Los gobiernos estatales y municipales mantienen una relación más estrecha y directa con la entidad sujeta a tributación. Son al mismo tiempo los que, de manera directa, pueden ser exigidos por su comunidad respecto a la obligación de traducir los impuestos en obras y servicios públicos. Por esta razón, la teoría del federalismo fiscal considera importante otorgar un suficiente grado de autonomía fiscal a los ámbitos de gobierno subnacionales, que los motive a lograr mayores ingresos no condicionados por la vía de una mayor esfuerzo de recaudación y fiscalización. Esto contrasta, sin embargo, con los propósitos públicos de interés supraregional atribuidos a la labor exclusiva del gobierno federal: redistribución del ingreso, estabilidad macroeconómica, etc. El gobierno central, bajo estos criterios, se ve motivado a llevar a cabo una política de asignación de ingresos de carácter compensatorio, lo que si bien es justificable en el ámbito nacional, desincentiva por otro lado los esfuerzos de estados y municipios por lograr mayores niveles de recaudación, pues condiciona la asignación de ingresos a criterios que no dependen tan sólo del desempeño regional sino de las condiciones prevalecientes en el resto del país. Lo ideal es buscar un equilibrio entre ambo propósitos, que permita incentivar la recaudación de impuestos, al tiempo que se atienden los rezagos más importantes en materia económica y social.

En México, una revisión de los mecanismos, fórmulas y criterios considerados para determinar la distribución de ingresos federales parece no cumplir con tal equilibrio, mostrando en cambio las siguientes características:

1) una fuerte dependencia de las entidades federativas y municipios respecto de las transferencias federales.

2) un desequilibrio en materia de participaciones fiscales, haciéndolas depender en mucho mayor medida de criterios compensatorios que de aspectos que promuevan el esfuerzo en la recaudación.

3) una falta de reciprocidad entre los criterios que determinan la asignación de ingresos frente a los criterios que condicionan su gasto.

EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS FEDERALES EN MÉXICO.

Sin considerar los recursos por financiamiento, los estados y municipios tienen tres fuentes principales de ingresos para financiar el gasto: las participaciones federales, las transferencias de gasto federalizado y las fuentes tributarias propias. La forma en que se distribuyen estos recursos es muy desigual: en términos aproximados, las participaciones federales representan alrededor del 39% de los ingresos totales sin financiamiento, las transferencias de gasto federalizado representan un 50% y los ingresos obtenidos por fuentes propias representan tan sólo un 11% (ver cuadro 1). Lo anterior refleja un alto grado de dependencia de los estados y municipios respecto a los recursos proporcionados por la federación. Esta dependencia es el resultado de una gran concentración de las fuentes tributarias de base amplia en el ámbito supraregional.

Más aún, el problema se acentúa si consideramos que de los recursos federales, sólo las participaciones se distribuyen sin establecer condiciones en cuanto a la aplicación de los recursos. Las transferencias de gasto, que como vemos representan la mitad de los recursos disponibles, están condicionados a la consecución de los objetivos que para cada tipo de aportación o fondo se establecen.

Cuadro 1

Las Participaciones Federales.

Las Participaciones Federales, como hemos visto, representan alrededor del 39% de los ingresos totales del conjunto de entidades federativas y municipios. De este porcentaje, aproximadamente un 35% corresponde a participaciones cuyo cálculo está directamente vinculado a fórmulas específicas. Son recursos que el gobierno central transfiere a estados y municipios sin establecer condiciones en cuanto al uso que se les dé. Del total de la Recaudación Federal Participable (RFP) 1, un 20% se destina al Fondo General Participable (FGP) que representa las participaciones destinadas a las entidades federativas, mientras que al Fondo de Fomento Municipal (FFM) se destina un 1%. Estos recursos constituyen el grueso de participaciones federales a los niveles locales y, por la discrecionalidad que existe en su uso, constituyen la fuente de autonomía en materia de gasto más importante para las unidades de gobierno subnacionales y por tanto, deberían estar en función de los esfuerzos que cada unidad de gobierno realice en materia de recaudación fiscal.

En torno al tema de las participaciones federales, es importante enfocar su análisis desde dos perspectivas: 1) los criterios que toman en cuenta para la asignación de recursos; 2) los indicadores que se utilizan para la medición de tales criterios.

1) Criterios para la asignación de participaciones federales. Al revisar los criterios de asignación de recursos entre los estados, es fácilmente visible que existen factores que inhiben el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos locales. Para determinar la distribución de participaciones federales se utiliza el siguiente mecanismo: el 45.17% del Fondo General Participable responde a criterios compensatorios que toman en cuenta la proporción poblacional de cada entidad respecto al total nacional. Sólo el 45.17% de estos recursos se distribuye basándose en criterios resarcitorios, que intentan reflejar el buen o mal desempeño que cada entidad haya tenido en la recaudación de impuestos 2. El restante 9.66% corresponde a un criterio de corrección de las distorsiones resultante de los dos criterios anteriores, que en última instancia, también termina dependiendo del criterio compensatorio 3.

Lo anterior tiene profundas implicaciones en el nivel de recaudación llevado a cabo por las entidades federativas y municipios, pues equivale a decir que, en términos aproximados, menos del 20% de los recursos con los que cuentan los estados corresponden a criterios que tengan que ver con esfuerzos recaudatorios 4.

 

2) Indicadores para la medición de criterios . En cuanto al uso de indicadores que intentan medir los criterios de distribución de participaciones, podemos decir que existen una serie de inconvenientes en su uso. A saber:

2.1) En cuanto a la primera parte de la fórmula, el criterio poblacional no es un buen indicador de las necesidades económicas y sociales. Presenta las siguientes desventajas:

    1. Tras el criterio poblacional está la idea implícita de una cierta homogeneidad en los costos por habitante, esto es, supone que el costo de factores, bienes y servicios es el mismo en todas las regiones del país, lo cual es evidentemente falso.

    2. Su medición exacta se da cada 5 años, con el censo de población. Si bien existen indicadores que pueden aproximarlo,   como el número de asegurados en el IMSS, etc, siempre implicará sospechas por la imposibilidad de obtener tal información.

2.2) En cuanto a la segunda parte de la fórmula, como lo establece la Ley de Coordinación Fiscal, para determinar su asignación se utiliza un factor de participación por cada entidad federativa, calculado previamente en base a los resultados de ejercicios anteriores, al cual se le aplica el incremento registrado por cada entidad en sus niveles de recaudación de los impuestos llamados asignables, los cuales son: El ISAN, el de Tenencia Vehicular y el IEPS. Su propósito es beneficiar a aquellos estados que han llevado a cabo esfuerzos suficientes por incrementar la recaudación tributaria. Encontramos básicamente los siguientes problemas:

    3. El primer problema se refiere a que el complejo de impuestos utilizado no necesariamente es un indicador confiable de la labor recaudatoria ni del nivel de actividad económica de cada región, por tratarse no de impuestos relacionados con el ingreso sino con el consumo, además de tener una base impositiva limitada.

    4. El siguiente problema se refiere a la mecánica propia del cálculo de coeficientes de participación. Este procedimiento, diseñado bajo criterios competitivos, implica un ajuste técnico en los coeficientes que trae como consecuencia efectos de “ suma cero ”, lo que significa que, bajo ciertas circunstancias, uno o varios estados pueden ver disminuido su coeficiente aun cuando hayan generado incrementos en su recaudación.

Las Aportaciones Federales.

De las transferencias de gasto federalizado, las Aportaciones Federales representan el rubro más importante. Son ingresos condicionados a la consecución de los objetivos que para cada tipo de aportación se establecen. El Ramo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, establece la existencia de 7 fondos que determinan cada uno de los tipos de aportaciones:

• Fondo de Apoyo a la Educación Básica y Normal (FAEB).
• Fondo de Aportaciones para los servicios de Salud (FASSA).
• Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).
• Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del DF (FORTAMUN-DF).
• Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA).
• Fondo de Aportaciones para Seguridad Pública Entidades Federativas y DF (FASP).
• Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).

Cabe aclarar que los criterios para determinar los montos de cada uno de los fondos y su distribución son muy desiguales: los fondos FAEB, FASSA, FASP y FAETA se determinan tomando en cuenta actualizaciones en base a los presupuestos del año anterior; mientras que los fondos FAIS, FAM y FORTAMUN-DF toman como referencia un porcentaje de la RFP. Por la condicionante de su uso, estas fuentes responden más a los criterios de la política económica nacional de redistribución de recursos y estabilidad macroeconómica.

Fuentes propias de ingreso.

Las fuentes de tributarias propias provienen de la recaudación de los impuestos sobre Nóminas, Enajenación de Vehículos, Hospedaje y Tenencia Local. En el caso de las fuentes no tributarias, éstas se refieren al cobro de Derechos, Productos, Aprovechamientos y Otras Contribuciones.

Como hemos comentado arriba, los recursos obtenidos por fuentes de ingresos propios por parte de las entidades federativas y municipios, tanto tributarios como no tributarios, representan tan sólo el 11% del total de ingresos. Este fenómeno, es el resultado de una gran concentración de las fuentes tributarias de base amplia en el ámbito supraregional.

Cabe aclarar que en el caso de la mayoría de las fuentes tributarias, la distribución de potestades entre los niveles federal y local no es el resultado de una delimitación precisa de competencias en la Constitución Política, sino de la necesidad de coordinación entre los dos ámbitos de gobierno ante la existencia de un fenómeno de concurrencia tributaria. La materialización de tal coordinación son los convenios de adhesión y colaboración firmados por los gobiernos locales y el gobierno federal, en los cuales se transfieren potestades tributarias de los primeros al segundo, a cambio de participaciones en los ingresos obtenidos por este último.

Bajo el punto de vista anterior, una de las necesidades prioritarias que se tienen para disminuir el nivel de dependencia de las entidades subnacionales respecto a las transferencias federales, es justamente el de una revisión de criterios sobre los cuales poder llevar a cabo una traslado de potestades tributarias de la federación a los estados, con la cual poder incrementar los recursos obtenidos por estos últimos a través de fuentes propias.

CONCLUSIONES.

En base a lo anteriormente expuesto, podemos decir que básicamente hemos encontrado los siguientes problemas específicos:

1. Una notable dependencia de los ámbitos de gobierno local respecto a las transferencias realizadas por la federación.

2. Mecanismos inadecuados de distribución de recursos, que privilegian más los criterios compensatorios que los incentivos para la recaudación.

3. Dentro de este mismo enfoque, se ha encontrado que se utilizan indicadores económicos que resultan insuficientes para medir los criterios económicos con los cuales se lleva a cabo la asignación de recursos.

4. El efecto “suma cero” se da como resultado del enfoque del sistema bajo principios competitivos. Bajo este principio, los esfuerzos recaudatorios de una entidad tienden a perjudicar al resto de entidades, al establecerse las distribuciones sobre un porcentaje fijo sobre la RFP. Este fenómenos, sin embargo, resulta inevitable, al menos mientras continúe vigente un esquema en donde los participantes acceden en términos de competencia a un monto fijo de recursos sujetos de asignación.

La notable dependencia de los ámbitos subnacionales de gobierno respecto a las transferencias del gobierno central, se traduce en un freno estructural a la labor recaudatoria, pues resulta obvio suponer los desincentivos que genera el percibir que es realmente poco lo que, en incremento de ingresos, se puede lograr recurriendo a un mayor esfuerzo de recaudación y fiscalización. Como lo hemos dicho al principio, las estructuras gubernamentales en los ámbitos estatal y municipal resultan ser los medios adecuados para llevar a cabo dicha labor, pero paradójicamente, son en nuestro país los que menos incentivos tienen para hacerlo.

PROPUESTAS ESPECÍFICAS EN RELACIÓN A LOS PROBLEMAS ENCONTRADOS.

Por lo anteriormente expuesto, todo esfuerzo encaminado a elevar el nivel de recaudación tributaria debe necesariamente tomar en consideración la serie de desequilibrios ya expuestos. En base a ello, presentamos las siguientes propuestas :

• Modificar los criterios de asignación de participaciones federales de manera tal que se privilegien los criterios resarcitorios, para lograr un verdadero equilibrio frente a los criterios compensatorios. La propuesta específica de nuestra parte consiste en hacer desaparecer los criterios compensatorio y de ajuste en la fórmula de cálculo de asignaciones del Fondo General de Participaciones . Esta postura tiene su fundamento, en el hecho de que es necesario reactivar los incentivos para una recaudación eficiente. Considerando que las aportaciones federales cumplen con los criterios de compensación, resulta oportuno atribuir por entero a las participaciones los criterios de la eficiencia recaudatoria.

Lo anterior sin embargo, no significa desconocer la importancia y la labor de los mecanismos compensatorios como medios para lograr los objetivos de estabilidad y redistribución del ingreso a escala nacional. Entendemos perfectamente que los parámetros de evaluación en la administración pública responden a principios distintos al de la simple eficiencia financiera, pero es evidente también que la consecución de los objetivos compensatorios debe ser alcanzable en el mediano y largo plazo bajo políticas que fomenten la autonomía y la descentralización.

• Se propone además incluir en la fórmula para calcular la asignación de recursos impuestos de base amplia , tal como el impuesto al ingreso de personas físicas , que resulta un mejor indicador del grado de actividad económica y del esfuerzo realizado en la recaudación.

La ventaja de llevar a cabo estos cambios es justamente el de buscar un nuevo equilibrio entre los dos criterios que norman la asignación de recursos federales. A simple vista, pareciera una decisión drástica el desaparecer el criterio compensatorio del sistema de cálculo de participaciones federales. Sin embargo, es necesario no perder de vista que tales recursos no representan el total de ingresos recibidos por las unidades locales de gobierno. En mucho mayor proporción, estados y municipios reciben los recursos provenientes del sistema de aportaciones federales, que tiene como finalidad atender los rezagos y desigualdades en materia económica y social. El hacer depender las participaciones de criterios que premien la eficiencia recaudatoria tendría el propósito simple de buscar equilibrar la balanza entre ambos criterios.

Adicionalmente, es necesario reconocer que una reforma integral en materia de ingreso, necesitaría, además de lo ya expuesto, hacer frente a los siguientes desafíos:

• Fortalecer la participación de los ingresos provenientes de fuentes propias de los niveles subcentrales, con el propósito de que adquieran mayor peso en la estructura de ingresos total. Esto podría llevarse a cabo, mediante:

  -Dinamizar las potestades tributarias ya existentes en los estados.

  -el traslado de nuevas potestades tributarias del nivel central al local.

• Modificar los esquemas actuales de coordinación fiscal, incorporando criterios suficientes para que el sistema responda a una visión de interdependencia más que de competitividad , buscando sobre todo formas y soluciones que no impliquen resultados de “suma cero” , sino la obtención de beneficios compartidos a través de la coordinación entre distintos niveles de gobierno.

1. La Recaudación Federal Participable se conforma por todos los ingresos impositivos netos del gobierno federal más los derechos sobre extracción de petróleo y minería. Constituye aproximadamente el 60% de los ingresos totales de la Federación.

2. Este 45.17% se distribuye entre los estados, tomando en cuenta un coeficiente de participación que se actualiza tomando como base el esfuerzo en la recaudación de impuestos federales asignables llevado a cabo por cada entidad federativa (ISAN, Tenencia Vehicular, IEPS).

3. Ésta se calcula en base a la proporción nacional que cada entidad representa del inverso de sus participaciones por habitante obtenidas de los dos criterios anteriores.

4. 35% de participaciones x .4517 efecto resarcitorio + 4% incentivos económicos = 19.81%.