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La Transparencia en México: razón, origen y objetivos Dales al viento y a la marea la oportunidad de cambiar. Justificación. Para lograr la eficiencia de la gobernabilidad de un país y abatir los niveles de corrupción en el mismo, mecanismos como la transparencia son una necesidad y una prioridad ineludible para políticos y técnicos. Hoy en día en México, al igual que en otros muchos países, tanto desarrollados, semidesarrollados, en vías de desarrollo, emergentes, o como se les clasifique, el combate a la corrupción y la eficiencia en la gobernabilidad son compromisos asumidos seriamente e implementados a través de programas de gobierno. Como ejemplo, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental Nota 2 , es un instrumento normativo establecido por el Gobierno Federal de México , para impulsar la transparencia en la gestión pública contribuyendo a la vez a reducir la impunidad y la corrupción. Dicha ley, para su implementación contempla la creación de un organismo no sectorizado denominado Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), lo que se dio por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2002. “El Instituto...”, según se establece en el Art. 2° de dicho Decreto, “...tendrá por objeto promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información; resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades.” Por su parte, el C. Presidente de la República Lic. Vicente Fox Quezada, manifestó que en donde? “...uno de los primeros actos de mi gestión fue, precisamente, instalar la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, cuyo objetivo es coordinar los esfuerzos del Poder Ejecutivo al más alto nivel para prevenir y combatir prácticas de corrupción e impunidad; sancionar conductas ilíticas; impulsar el resideño de la Administración Pública Federal, la mejora de procesos y la calidad de la acción pública; y lograr la participación de la sociedad en un entorno de estrecha coordinación entre los tres órdenes de gobierno, a fin de construir una nueva cultura de lo público...” Y continúa diciendo: “...el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2002-2006 es la manifestación clara de nuestro invariable compromiso de prevenir actos de corrupción a través de una ética de servicio, de programas, sistemas y procedimientos transparentes y sencillos y de personal debidamente calificado. Pero también subraya nuestra absoluta responsabilidad de castigar las conductas ilíticas ante las cuales tendremos cero tolerancia, pero siempre en el marco jurídico que rige la actuación de la autoridad. En efecto, una Administración Pública Federal confiable y transparente se construye aplicando la ley y sancionando a los culpables. La ciudadanía puede tener la certeza de que no habrá excepción alguna en la aplicación de la ley. Estamos decididos a construir un mejor gobierno que responda a las necesidades de la sociedad...” También manifestó: “...durante la campaña presidencial, el reclamo permanente de las mujeres y hombres de México, de todos los niveles, sectores y regiones fue el de contar con un buen gobierno que diera respuesta a las necesidades de las mexicanas y mexicanos de hoy y del mañana y que garantizara su desarrollo sostenido como individuos en un entorno de seguridad, probidad y equidad. Por ello, al protestar el cargo como Presidente de la República asumí, entre otros, tres compromisos básicos de cara a la Nación: orden y respeto, para proteger a las personas y a su patrimonio, a fin de que puedan vivir con libertad y dignidad; educación para sustentar un crecimiento con calidad; y un gobierno responsable con una gestión pública orientada al servicio y a resultados apegados a la ética y a la transparencia en su desempeño...” Nota 3 Objetivos. Conocer los conceptos de corrupción, transparencia y gobernabilidad; cómo se dan en México; las causas e implicaciones de la corrupción y la manera de combatirla; y el ámbito o límites en que se debe esperar se dé la transparencia. Desarrollo del Subtema. Al principio de los años setentas, en la Cd. de México aprecié lo siguiente: Había en circulación mucho dinero y el dólar era barato. Una secretaría de gobierno podía fácilmente ahorrar y viajar a Europa una vez al año, durante sus vacaciones. En casa era común tener en la mesa vinos importados europeos o chilenos. En alguna ocasión, en una estancia de vacaciones en alguna Ciudad de los E.U., en el interior de una farmacia extraje de mi bolsillo unos dólares y quedó asomando un billete de 100.00 u.s. dlls. Y una señora con preocupación en el rostro y en su hablar, me indicó que se asomaba el billete. No di importancia al hecho, en el momento, pues un billete de esa denominación no era importante, pero fue de tal impacto, que después de algunos años, lo recuerdo bien, como si fuese ayer. El tiempo puso las cosas en su lugar. Hoy día es sumamente difícil tener en mis manos un billete semejante. ¿Qué implica ello?, que era fácil, en México, tener dinero y en especial dólares. Era incluso más barato ir a New York que a Cancún, como hoy en día, seguramente lo es también. ¿Pero esto era lógico? Desde luego que parecía un espejismo. La economía era ficción, había sido inyectada con recursos foráneos, lo cual pagaríamos con sangre en el futuro. Con los años nos enteramos que el país había recibido préstamos muy fuertes con los que supuesamente financiaríamos un despegue que fue ilusión y que lo único que hizo fue hipotecar nuestros bienes, nuestro futuro, el de nuestro hijos y quien sabe cuántas generaciones más. Pasaron varios sexenios y el País se fue a pique, a la zozobra. Se hablaba de corrupción, mucha corrupción. Pocos se beneficiaron de ello y muchos hemos tenido que pagar y lo seguiremos haciendo. Al amparo de un sistema económico neoliberal que al parecer ayuda a generar más pobreza, se confunde lo que sucede. ¿Hasta dónde es corrupción y hasta dóne un sistema o plan económico? Al parecer se tiene una idea del impacto por corrupción equivalente al 9% del PIB, pero ello no nos satisface, pues la problemática al parecer crece y crece. Nota 4 Pero creo que es el momento de deternernos un momento y exponer lo que debe entenderse por corrupción. Según el Banco Mundial, la corrupción se define como “El uso indebido de servicios públicos para beneficio personal”. Esto implica, entre otros, que los empleados de la administración pública, utilicen los servicios de manera indebida para enriquecerse, o enriquecer a sus prójimos, abusando del poder público que les fue encomendado. El uso indebido de una posición pública en este contexto se produce cuando:
“El fenómeno de la corrupción es uno de los grandes problemas que México ha enfrentado a lo largo de la historia, debido a conductas irregulares de los servidores públicos y de los particulares. Este fenómeno es también producto, en gran medida, de un marco normativo muy extenso y complejo, con espacios de dicrecionalidad y subjetividad importantes, que ha creado auténticas redes que detienen la creatividad y la productividad de las instituciones y las personas. Por otra parte, la corrupción ha sido el resultado de inercias y costumbres poco saludables en la operación cotidiana, que son factores que se han combinado de manera negativa y causan enormes daños al país...” Nota 6 Se identifica con el influenciar en los niveles de toma de decisiones, en los que intervienen recursos humanos, nepotismo, politización de puestos, compras y contrataciones y hasta relacionadas con partidos políticos. Se dan dos grandes tipos de corrupción: la sistémica (red de personas que apoyan directamente la realización de actos ilícitos) y la aislada (personas que ven para el otro lado y “toleran” lo que pasa). Para que se dé la corrupción se debe contar con sistemas administrativos y/o políticos vulnerables, con incentivos perversos y personas dispuestas a actuar dentro de un marco de impunidad. Y ¿qué implicaciones tiene? Como implicaciones para el desarrollo del país, la corrupción se centra en:
¿Cuáles son las causas de la corrupción? Son diferentes, tanto en tipo como en magnitud, dependiendo del país, pero en términos generales, las causas que generan las prácticas más usuales son: De tipo político:
De tipo económico:
De tipo Legal:
De tipo cultural:
Ahora bien, y ¿cómo puede combatirse la corrupción? Si bien se concibe a la corrupción como al monstruo de las cien cabezas, es posible combatirlo, no sin requerir grandes esfuerzos. La lógica señala que en las democracias, las preferencias sociales se traducen en acciones de gobierno, y es la corrupción la responsable de que se distorsione dicha tradución. Sólo se da esta sin distorsión, cuando los ciudadanos perciben que sus impuestos son manejados con honestidad e integridad. Por lo que, el Estado en vez de preocuparse por atender preferencias sociales, se ocupa en satisfacer intereses de grupos, sectores o individuos con capacidad de influenciar en los niveles de decisión, lo que significa que el estado se convierte en agente de intereses sectoriales particulares y trampolín para hacer buenos negocios. Cuando esto se instala como sistema, el ciudadano común pierde el respeto a las instituciones y termina dejando de lado obligaciones básicas de la vida en sociedad, como pagar impuestos. Revertir esta situación es tal vez el mayor desafío que deben enfrentar los administradores públicos que consideran a la corrupción como una amenaza a la gobernabilidad y desarrollo de sus instituciones. Cabe señalar, que además de las causas de la corrupción también existen condiciones que la propician. La necesidad de contar con mayores ingresos, por la pobreza existente y por el nivel de los decrecientes sueldos, aunado a riesgos de todo tipo (enfermedades, accidentes y desempleo) y a carencia de mecanismos de distribución de riesgos (seguros y mercado laboral bien desarrollado), entre otras. Contra la imagen de un Estado extractor de recursos de la economía para beneficio exclusivo de políticos y burócratas (clásico soborno), se recomienda una reducción de la autoridad discrecional de los funcionarios públicos. Contra el comportamiento denominado captura del Estado (esfuerzos de las empresas para conformar las leyes, las políticas y la reglamentación del estado según les convenga a cambio de pagos ilícitos –de carácter privado- a funcionarios públicos) se debe fortalecer mediante reformas, la capacidad del gobierno y el entorno jurídico, judicial y reglamentario. Para combatir la corrupción, se requiere identificar la problemática que se desea conocer, para poder abordarla, actuar sobre ella y transformar de una situación problema al de una realidad deseada. Esto es, elaborar un diagnóstico. El diagnóstico “es el proceso mediante el cual se observan y recogen datos de una realidad objeto de estudio tanto en su dimensión interna como externa, desde donde se analizan síntomas, se relacionan y comparan hechos conocidos con otros desconocidos, se codifican y clasifican dentro de categorías previamente definidas para obtener resultados”. Dichos resultados servirán de base para interpretaciones sobre la realidad estudiada y para proponer estrategias que permitan cambiar los incentivos que causan las conductas inapropiadas que se desean modificar. Los diagnósticos permiten detectar áreas vulnerables a la corrupción, señalan el impacto de la buena gobernabilidad en las inversiones y el crecimiento económico de los países. También señalan caminos sobre qué hacer con la corrupción. El ejemplo del liderazgo, la señalización dura de la corrupción pública, elevar los salarios de los funcionarios, liberalizar / desregularizar la economía y aumentar la transparencia en la gestón pública, entre otros. Por ejemplo, en México en los últimos 3 años las reformas más importantes que se han implementado se han enfocado al aumento de la rendición de cuentas en la clase política y altos funcionarios de la Administración Pública Federal, y el aumento de la transparencia en el financiamiento de los partidos políticos. Ello derivado de diagnósticos, tendiente al fortalecimiento de las instituciones democráticas y a mejorar la imagen de credibilidad del gobierno. Y los obstáculos más importantes a que se han enfrentado estos esfuerzos son, entre otros los intereses económicos y poderosos de la élite, falta de meritocracia en la selección y promoción de servicios públicos, interferencia política, salarios inadecuados y ausencia de seguridad laboral, entre otros. En el Banco Mundial se cuenta con una estrategia de prevención y combate a la corrupción, la cual consiste en: 1) constatar la voluntad política de resolver la problemática (sin duda el elemento fundamental en la estrategia), 2) en llevar a cabo diagnósticos a través de encuestas, a usuarios, a empresarios y a la sociedad civil. 3) En la elaboración de un plan de acción a partir de una alianza entre la sociedad civil y el gobierno (“un plan de acción es un instrumento de gestión que contempla la definición de la visión, la misión, los objetivos estratégicos y las acciones específicas para encarar determinados desafíos propuestos”). 4) En la elaboración de un plan operativo (“es el instrumento de gestión que permite concretar en acciones específicas y prácticas los objetivos estratégicos, para posibilidar su factibilidad asignando actividades, recursos, organización, tiempo y resultados esperados. 5) En monitoreo y evaluación. Entre los componentes que deben ser tomados en cuenta en un programa de acción anticorrupción, aplicable a nuestro medio, están la reforma judicial y del poder jurídico; institucionalidad y reformas a la administración pública, junto con la supervisión y participación de la sociedad civil y los medios de comunicación; la simplificación de las regulaciones económicas y la reforma tributaria y reformas financieras, del presupuesto y de las adquisiciones. Nota 8 Continuando con nuestro ejercicio sobre nuestra percepción práctica de la corrupción y niveles de transparencia en México, recordamos que se habla de “saqueos sexenales” que se posibilitan a través de compra y venta de empresas que se privatizan y se adquieren nuevamente con pretexto de ser de utilidad pública y ser ramas productivas propias del estado. Hay que considerar que en esos años, entre empresas, organismos e infinidad de fideicomisos, integraban más de 1000 unidades diferentes, enclavadas en giros de lo más diverso y con actividades de todo tipo, comerciales, industriales y sociales. Se sabe que también a través de actividades productivas se daba ese movimiento de recursos no controlado. El financiamiento de la infraestructura petrolera fue el motivo más conocido a través del cual nos íbamos a petrolizar, a convertir en una poderosa nación y en un pueblo millonario, sin embargo lo único que hemos recibido fue el crecimiento constante y paulatino de una deuda pública que de la noche a la mañana subió del orden de 30 a más de 100 mil millones de dólares, lo que sin duda, por la fuerte carga financiera, aún y cuando haya sido considerada como “créditos blandos” no es otra cosa que un impuesto disfrazado, el cual en momentos ha habido problema para su pago y enorme riesgo de declararnos en “mora” lo que según los especialistas nos pondría en condiciones peores. Vean las condiciones en que se encuentra Argentina, en estos días, y si recordamos, pero de las que vivían en los albores de los 90’s. Y tómese esto sólo como un ejemplo, pues en el mundo, desgraciadamente existen otros más en todas las latitudes imaginables. Ahora, ante este panorama, el cual vivimos y nos enteramos sin conocer la verdad en el momento en que ocurre, sino a través de filtración de información, a nivel de rumor y de periodicazos, lo que no debe ni puede permitirse más. Y esto ¿porqué? Por problemas precisamente de transparencia que permite la propia corrupción. Ultimamente hemos vivido escándalos en los cuales los procesos electorales han sido manchados por financiamiento indebido a partidos políticos. Un costo adicional y no cuantificado de dichos procesos. Esto sin dida hace cada vez más que la ciudadanía pierda la ya erosionada confianza en el Gobierno. Y ahora como si fuera la “cuesta de enero”, se requiere laborar casi en forma sobrehumana para recuperar la credibilidad. Pero esto tiene más tentáculos que un pulpo, pues acabamos de hablar de unas formas de corrupción y aparecen otras, insospechadas, que parecen escondidas bajo las piedras. No se trata de los simples sobornos de los agentes de tránsito a los automovilistas, ni de los de los servidores públicos tras las rejas de una ventanilla, ni de los coyotes que a cambio de una prebenda le facilitan a uno un trámite o la obtención de un papel, se trata de una manera de ser, de pensar, de algo que forma parte de nuestro ser y que hay que erradicar a toda costa. Es el arte del enriquecimiento ilícito, practicado por unos cuantos, pero qué dañino es y qué costo tan elevado pagamos. Atrás de estos actos, existe una intención, de enriquecimiento por un lado y de la evasión de la responsabilidad, por el otro. Esto es, se requiere de dos personas para configurar el hecho. Y como dice el dicho “no te tranzas por que no te alcanzas”. Si pensamos un poco sobre el acontecer diario, podemos encontrar conductas de corrupción esperando. Lo observamos, si para bañarnos tenemos que hacer cola, si para obtener un bolillo no contamos con cambio suficiente o si se le ocurre al panadero condicionarnos la compra, como ocurre con muchos productos básicos. Lo mismo pasa en las tortillas, o si vamos al super. Lo hacemos con quien nos ofrece ayuda, esperando un peso y terminamos diciendo: “lo siento, no tengo cambio, te lo debo para la otra”. Unos nos lo hacen, otros nos la pagan. Es un cuento de nunca acabar. En la escuela no escapa ello, se tiene con la solicitud de recursos para formar fondos para el día de la madre, del maestro, de la graduación de fin de cursos. O bien en la compra de útiles escolares y de uniformes, que tienen que ser de tal o cual marca. En la entrega de “x” cosa para obtener un ocho o para que me dejen entrar, si es que llego tarde. Y con los compañeros es lo mismo, los chantajes para que no me acusen con mi madre, por haber hecho tal o cual cosa o haber visto esto o el otro. O por haber dicho tal o cual palabra indebida. Y más grandes es igual, pero el móvil será otro y de quién nos protegeremos para que no se entere es de “la vieja”. Y en el trabajo, también, pero con importes más significativos. Que cooperemos con la Cruz Roja, que demos tanto o cuando para el partido, o que nos descuentan un día de salario para apoyo de los damnificados de tal inhundación. O que le entremos a la rifa de la Casa de Virreyes a cambio de un donativo en beneficio de la Catedral de Toluca, o que le entremos a una tanda o a la rifa del Palacio de las Bellas Artes. Incluso hoy día, tenemos cientos de esos mensajes en internet. Y en casa, ¿qué pasa?, igual....pues incluso cuántas veces no prometemos a nuestros hijos algo y nunca lo cumplimos: mañana vamos a ver esa película de los pequeños miniespías en tercera dimensión....el fin de semana te compro el disfraz que quieres para haloween...si te sacas 10 te doy doble domingo....o pero si se trata de tiempo para compartir. Si, porque prometer y no cumplir también es problema de transparencia. ¿Y que tal, cuando de “la vieja se trata? lo mismo...te prometo que no vuelvo a beber....nada más esta última y nos vamos....de veras te lo juro por “el osito bimbo”, nada más estuve con ella diez minuto....y ni que estuviera tan bien...ni me gusta....ahora si voy a buscar trabajo....mi jefe me prometió que me aumentaría la semana que viene....o pero aún: el año que entra en febrero. O como me dijeron el otro día en un antro: Ahora se ve que está Ud. de buenas y sacó a “la vieja”, al pedir ese par de copas...pues el otro día que vino Ud. con “estrellita marinera” sí pidió botella completa. En fin eso es un pequeño repaso y falta mucho por barrer en casa. Como podemos ver el ámbito de la transparencia es más amplio que el de la corrupción, pues este último se da sólo tratándose de recursos p´publicos y hemos visto la confusión existente, esto es que seguramente la concepción de lo que puede abarcar corrupción sea mayor de lo que la definición acepta. Pues cuando hablamos, en los ejemplos de asuntos domésticos, no involucramos recursos públicos pero nuesra apreciación es similar. Esto nos lleva a pensar o bien la definición no es correcta o bien debemos dar un nombre a ese aspecto que teniendo significado similar no se genera con recursos públicos. Se me ocurre definirlo como “corruptelas”. En otro tenor de ideas, veamos ahora la evolución de nuestra realidad en el ámbito económico, y podemos apreciar que se nos informa al respecto pero no con claridad. Se nos informa seguramente pero no a través de los medios idóneos para enterarnos oportuna y fácilmente. Vemos, pues lo vivimos aspectos importantes, pero no sabemos a dónde vamos y porqué se han tomado las decisiones que se han dado. Solo nos dicen que vamos en dirección correcta, pero no vemos claro, porqué o hacia dónde nos dirigimos. Podemos ver lo que ha pasado con algunos otros aspectos o indicadores de la economía desde esos años 70’s hasta ahora: Con la llamada crisis del 94-95, etapa crítica de estos años, nos percatamos de la vulnerabilidad de la economía hacia aspectos como salida o fuga de capitales y del tipo de cambio, marcado esto por una transición sexenal, en la que se heredan situaciones al parecer no sanas y que obligan a tomar “buenas o malas” decisiones sobre las cuales los cuidadanos no tenemos la menor idea para su juicio. Se dice mala y se califica como el error del 94, el decidir cambiar dramáticamente el tipo de cambio. Esto trae consecuencias funestas como lo es el cierre de gran cantidad de empresas, y entre algunas que sobreviven, con gran problemática, las grandes con importante nivel de apalancamiento en dólares, lo que impactó, enormemente su situación. Recuerdo que se habló de 10 empresas o grupos grandes o importantes en nuestro medio. Curiosamente de esas 10 empresas, yo laboré un tiempo en 2 de ellas: una se encontraba en el giro textil comercial, y otra en el giro de bienes raíces y turístico. La primera de ellas creo que desapreció pero el nivel o posición económica de sus dueños, no fue afectada enormemente, esto es no desaparecieron del mapa. En el segundo caso, todavía se tienen noticias de la existencia del grupo, pero no claramente con sus características originales. Subsiste pero como entes un tanto cuando ailsados, habiendo cambiado parcialmente de dueños, pero no ha desaprecido. La situación personal de sus dueños, puedo pensar que si se vio dañada. Consecuencias de ello es el creciente desempleo. Pero también observamos como se ha logrado bajar la inflación, a niveles sorprendentes, de tasas superiores al 100% ahora se tienen de un dígito y manteniéndose entre el 1% y el 3% anual. Sin embargo, las tasas de interés bancarias, por ejemplo en tarjetas de crédito, laceran a la población con tasas próximas al 40%. Porqué? No tengo la respuesta, pero esperaría que el gobierno si, y actuara en consecuencia pero ¿cuándo lo hará? Es parte de la información que necesitamos tener y no se nos trasmite, o por lo menos, no en los medios adecuados. Podemos apreciar algo muy claro: estamos en niveles de inflación similares a los de nuestros socios en el Tratado de Libre Comercio (Nafta). Pero cuál es el costo de ello, no lo tenemos claro, lo palmamos en nuestros bolsillos, pero no podemos explicarlo con palabras. Sobre esto también es necesario se nos informe. Sé que no será fácil, y no se espera que lo sea, pero si se espera que por transparencia lo podamos conocer algún día. Al parecer, llegar y mantener estos índices a estos niveles es importante si sabemos que la inflación, según se nos manifestó, es un cáncer letal para la sociedad. Al parecer ya llegamos a manejarla, a influir en ella, pero no sabemos si a controlarla, a dominarla. Esto no queda claro, ni el costo pagado y pr pagar que resultará. Pero qué ha pasado con otros indicadores? Por ejemplo, que ha pasado con el tipo de cambio? Este ha evolucionado también. Pero no nos es claro, pues nos confunde en el tiempo, la eliminación de los ceros que se dio en 1993, esto es que cuando estábamos en un tipo de cambio “x” de cerca de $3,000.00 se cambia la moneda, eliminando tres ceros y partiendo de una paridad de aproximadamente $3.00 a 1.00 y hoy estamos en cerca de los $11.50 a 1 (más del doble del que se tenía en diciembre de 94). Y así ¿podemos pensar que estamos a la par con nuestros socios comerciales? Ni Canadá lo está tampoco, pues su dólar también está depreciado respecto del de los americanos. La inflación y los precios internos han bajado, pero qué con ello? Tenemos según se nos informa, el nivel más alto de reservas en muchos años, más de $50,000 millones de dólares y qué con eso? Nota 9 Pensamos que es un buen índice que refleja tal vez estabilidad o fortaleza, pero puede ser engañoso. Pues ¿cuánto nos reditúa ello. Cuánto si consideramos adeudos externos de ¿qué orden? Pues este dato no lo manejo como antes..Sabía que estábamos arriba de $100 mil millones de dólares, pero ignoro la situación actual ni como está reestructurada y cómo lo pagaremos. ¿y porqué no la hemos pagado ya? Para qué queremos esas reservas, como un fondo que seguramente produce menos que lo que genera nuestra deuda? Esto es similar en el medio doméstico a lo que nos produce nuestro dinero ahorrado en comparación con lo que tenemos que pagar por el uso de tarjeta de crédito. El peor negocio para el ciudadano. Pero ¿el mejor para la banca? Al parecer sí pero no sabemos nada de ello, pues con la privatización de la misma, lo confuso de la participación del Fobaproa, no nos es claro. Pero podemos seguir viendo indicadores económicos y se nos vuelve transparente la intransparencia. Esto es, nos damos cuenta de lo mal informado que estamos. Ahora quiero señalar algo importante, me considero una persona interesada en lo que pasa en el medio, que gusta investigar asuntos como el que tratamos en este momento y me da vergüenza no manejar toda la información en mi cerebro, no contar con ella como parte de mi acervo cultural. Esto es natural, pues transmito no otra cosa que el nivel de transparencia en el que nos encontramos inmersos. Tal vez en niveles de Cámaras de Diputados y Senadores o en el mismo del Ejecutivo Federal, se tenga dominio de más información y más precisa, y eso es deseable, es inobjetable que deba ser, pues es base de toma de decisiones, sino ¿no quiero imaginar que quienes toman decisiones importantes para el país todos los días, lo hagan con el nivel de información que yo poseo, o del nivel que lo conoce el grueso de la ciudadanía? Otros indicadores qué dicen? ¿Niveles de pobreza en franca disminución? No veo cómo, ¿ni qué se compara contra qué? La situación de nuestro campo, o el crecimiento del PIB casi nulo, dudando día a día cuál es su nivel real. Si estimamos un 3% y no lo alcanzamos, ni lo arañamos con la punta de los dedos. Y no se diga de nuestra balanza comercial ni de la de pagos. Y ¿qué de la participación en nuestras exportaciones de productos industrializados? Y ¿qué de los de alto valor agregado y de nuestra tecnología? Pues seguimos dependiendo de las materias primas y no decir del petróleo y derivados. Y cómo pensamos salir del atolladero? No lo sé. Pero queda claro, que la finalidad de este ejercicio, y que puedo invitar a Ud. amigo lector, a hacer uno similar, utlizando su propio nivel de información, nos dará con más o menos claridad, el nivel de transparencia en el cual nos encontramos. Y me atrevo a decirlo, pues de quien esté leyendo este documento, seguramente, no habrá duda respecto a su nivel de conocimientos. Por segunda ocasión, me atrevo a distraer su atención y ahora para exponer lo que debe entenderse por transparencia. “...la transparencia de la gestión pública.....implica, entre otros aspectos, que las decisiones gubernamentales estén abiertas al escrutinio de la sociedad, con excepciones muy claramente definidas en relación con la seguridad de la Nación y la vida privada de los servidores públicos....” Nota 10 “¿Qué es la transparencia? La transparencia es una herramienta que hace que todo sea claro, que cuando se hace una promesa se cumpla y asi siempre podemos conocer la verdad” Nota 11 Cabe señalar que es curioso, que existe una infinidad de documentos que se refieren a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, al Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006, y a otros asuntos sobre transparencia y sobre su importancia en el combate a la corrupción y no se encuentra una definición de lo que debe entenderse por Transparencia. Y encuentra uno una definición en el lugar menos pensado: una sección infantil en la página de la Secretaría de la Función Pública. Como hemos visto, la transparencia o ausencia de ella, permite la corrupción, propicia la falta de credibilidad (como implicación de la corrupción) y es causa de la misma. Y como tal se considera, dentro de aspectos políticos: por escasez de información, de difícil acceso y segmentada, sobre gestión pública; por escasez de incentivos a la participación ciudadana y a la rendición de cuentas. Dentro de aspectos legales: por poca claridad en las leyes que permiten interpretaciones y discrecionalidad no controlada; y por falta de reglamentación para la participación, fiscalización ciudadana y rendición de cuentas. Y dentro de aspectos culturales: por escasez de formación ciudadana para participar. También se comentó que la transparencia participa en el combate a la corrupción, al permitir que los ciudadanos perciban que sus impuestos son manejados con honestidad e integridad; al formar parte de las reformas mediante las cuales se fortalece la capacidad del gobierno y el entorno jurídico, judicial y reglamentario. Y al ser parte de la problemática identificada o identificable en algún diagnóstico. Y en el ejemplo, se manifestó cómo en México, en los últimos tres años, las reformas más importantes que se han realizado, en este contexto, se han enfocado precisamente al aumento en la rendición de cuentas en la A.P.F. y en el aumento en la transparencia en el financiamiento de los partidos políticos. Por su parte, dentro de la estrategia de prevención del Banco Mundial para combatir la corrupción, se señaló que el punto fundamental de la misma, es el constatar la voluntad política, afirmación que, al hablar de transparencia, sigue firme. De igual manera, se consideran como componentes a tener en cuenta en un programa de acción anticorrupción, y particularmente como incentivos de transparencia, la participación de la sociedad civil y los medios de comunicación. Dos aspectos trascendentales en la transparencia lo constituyen indudablemente la rendición de cuentas y el derecho a la información, sobre los cuales a continuación presentamos algunos comentarios. Hoy en día, se acepta de manera generalizada la noción de que el gobierno moderno necesita rendir cuentas. Sin la rendición de cuentas, ningún sistema puede funcionar de tal manera que promueva el interés público en vez d elos intereses privados de quienes tienen el control. La tarea consiste en alejarse de un sistema que funciona esencialmente desde arriba hacia abajo: un sistema en el que la élite autocrática en el poder da órdenes que los subordinados acatan, en mayor o menor medida; para cambiar hacia uno de “rendición de cuentas horizontal”, en el cual el poder se dispersa, nadie tiene un monopolio y cada quien es individualmente responsable. En un sistema sí debe haber libertad de prensa, pero ésta debe actuar conforme a derecho, siendo responsable, y respondiendo incluso ante un consejo de prensa y en última instancia, ante los tribunales. Y por su parte, estos tribunales ya no son “servidores” de la élite gobernante, sino que actúan con independencia y hacen cumplir la normatividad. Los jueces, también tienen límites en su actuación, y deben responder por sus decisiones mediante un sistema de apelaciones, y cada juez debe rendir cuenta sobre su integridad y su competencia a otro órgano. Ese órgano será responsable a su vez ante otra instancia y ante el pueblo, mediante las elecciones. Bajo un sistema como el indicado, se perfecciona un círculo virtuoso, en el cual cada actor vigila y es vigilado, monitorea y es monitoreado. Y de esta manera se responde a la pregunta ¿quién vigilará a los vigilantes? Claro está, que esto se ve bonito, pero es bastante complejo ponerlo en práctica, y más aún hacerlo que funcione. Y volvemos a reiterar, lo importante que es la voluntad política, en este contexto. Nota 12 Y quién nos falta de pasar lista en este recuento, de rendición de cuentas, creo que el Congreso, quien es el encargado de legislar, quien también debe hacerlo ante un órgano, similar al señalado para el Poder Judicial. Pero la otra parte que complementa el rendir cuentas lo constituye el derecho a la información. Con frecuencia se afirma que el público tiene “el derecho a saber”, pero ¿posee ese derecho? Y ¿debe poseerlo? Y ¿cómo debe ser reconocido, protegido y hacerse efectivo? Al respecto, James Madison, uno de los padres de la Constitución de los Estados Unidos, argumentó: “un gobierno popular sin información popular o con medios para que esta sea accesible constituye el prólogo de una farsa o de una tragedia, o quizás de ambas. El saber siempre debe gobernar a la ignorancia; y la población que busca ser su propio gobernante debe proveerse a sí misma con el poder que el conocimiento trae consigo”. La lucha por la información se lleva a cabo entre el público que la desea y aquellos en el poder que no permiten que el público tenga acceso a la misma. “...La filosofía de Madison sugiere:
De acuerdo con Robert Gregory, otro estudioso, “Así como las clases medias y trabajadoras buscaron el poder y les fue otorgado el voto, de la misma manera el día de hoy las clases profesionales buscan el poder y les es otorgada información. El proceso es conocido como participación y su resultado constituye la rendición de cuentas”. En muchos sentidos, la pugna por la información es costosa e innecesaria ya que existen claras ventajas para aquellos interesados en la existencia de una administración abierta al acceso a la información:
El derecho a saber está vinculado de manera inextricable con la rendición de cuentas, meta central de cualquier sistema de gobierno democrático. El juicio informado y la evaluación por pate del público, de la prensa y el Congreso constituyen una tarea difícil e incluso infructuosa si las actividades de gobierno y el proceso de toma de decisiones están apartadas del escrutinio público. Donde el secreto prevalece es posible incurrir en altos compromisos, cerrando de manera efectiva la puerta a cualquier revisión y consideraciones futuras a la luz de un debate público informado. Evidentemente, existen otros mecanismos dentro del gobierno tales como el Congreso, el Poder Judicial o la Comisión de los Derechos Humanos que actúan como revisores ante abusos de poder por parte del Ejecutivo. Sin embargo, para que estos sean efectivos su propio acceso a la información es fundamental. Si los gobiernos se comportaran simplemente de una manera abierta, haciendo disponible la información de manera amplia al público y a los individuos afectados, no habría problema alguno. Ofrecer información que refleje acertadamente a una administrción presenta pocas dificultades. Pero si refleja lo contrario, la postura voluntaria del gobierno se vuelve vulnerable. Y aquí puede presentarse la discrecionalidad de su manejo. Por ello se requiere de una normatividad en materia de libertad de información, que incluya el derecho de revisión y que establezca prácticas a observarse. Se puede dar el derecho a su solicitud sin reunirse ningún requisito, y determinar límites de tiempo para ser solventada por el obligado a proporcionarla. La intención es permitir el acceso siempre que la apertura de información sea con base en el interés público y no que los funcionarios públicos usen la legislación como una ley del secreto. Los puntos clave en esta normatiidad estriban en que:
En nuestro país, esta normatividad se apega la filosofía aquí indicada. Por lo que hace a la aplicación de la misma con efectos retroactivos, se contempla esta posibilidad. Nuestra legislación incluye lineamientos que obligan a las dependencias y entidades a publicar un mínimo de información, utilizando para ello el internet. El monitoreo del cumplimiento de esta obligación se da a través de varias instancias, y la participación de ello por parte de organismos especializados o por parte de la sociedad civil, es esencial. El contar con estas medidas conlleva un costo, sin embargo, si con ello se abate la corrupción y se incrementa la credibilidad en las instituciones, vale la pena pagarlo, pues seguramente será redituable. El costo que se cobra por la documentación que se proporcionará al amparo de esta normativdad, corresponde exclusivamente a la recuperación del material invertido, y por ende no es prohibitivo, pero es regulado. El límite de tiempo para dar respuesta a una solicitud y a apleaciones, se encuentra definido y se toman medidas para reducirlo a un mínimo razonable. El derecho de apelación, en caso de rechazo a una solicitud de información, es una de las disposiciones más importantes contempladas en la legislación. Las causas de rechazo a estas solicitudes, aceptadas, también están reguladas y en forma estricta, privilegiándose siempre su naturaleza de información pública, evitándose con ello la discrecionalidad. Por supuesto que la legislación aplicable en nuestro país protege la privacidad personal de los individuos, evitando con ello se ponga en riesgo su integridad física o moral. Es lógico suponer que el manejo de la información, por tanto, es delicada y en consecuencia requiere de capacitación de los servidores públicos para su buen y adecuado uso, situación que se está enfrentando día a día. Y en paralelo representa una gran responsabilidad para los servidores públicos, tanto el determinar que la información debe proporcionarse, como si debe deternerse, pues pueden ser acreedores a fuertes sanciones, tanto si la proporcionan sin deber hacerlo, como si la niegan, debiendo proporcionarla. Un punto que desconozco es el tratamiento de nuestra legislación sobre la protección de las fuentes, sin embargo, creo que para ello se debe acudir a la Ley de derechos de autor. Un aspecto de lo más importante que deberá, con urgencia estudiarse en nuestro país, es el referente a la difamación, pues es una práctica que seguramente se está dando, al amparo de la legislación que regula la transparencia y el acceso a la información, y que se percibe sin regulación alguna. Pues al parecer, las oportunidades de réplica, que debiera contemplar la ley, o no existen, o no se conocen o simplemente “no pesan”. Con este punto, creo que se llega a un límite de la transparencia, cuando ella se usa en perjuicio de alguien y no existe el contrapreso correspondiente. Otro aspecto de suma importancia lo reviste la organización de los registros, fuente de la información que debe ser accesible. Pues si esta no es adecuada, no podrá ser eficiente el gobierno en el cumplimiento de esta responsabilidad. En México, se están tomando medidas para que ello no sea pretexto en la falta de atención de solicitudes, y también ello se logra con capacitación y buena voluntad. Ahora bien, “...el mejoramiento en el acceso a la información no contribuirá por si mismo a la participación pública en la toma de decisiones. No todos tienen acceso a la tecnología necesaria, pero todos tienen el derecho de contribuir a las decisiones que los afecten. Esto pone una carga pesada en los medios de comunicación para que lleven a cabo, más que antes, investigaciones e interpreten las acciones de gobierno. Estos tendrán...” y de hecho ya lo tienen “...acceso a información en representación del público en su conjunto, y un rasgo central del papel de los medios es hacer uso de esta capacidad de acceso en beneficio del público en general...” Nota 13 Pero creo que hace falta algo, para que todo este esfuerzo reditúe lo que de él se espera, pues de qué sirve se de acceso a la información, en sí misma, pues de debe saber qué hacer con ella. Se debe capacitar en su uso y en su manejo. La población debe madurar, debe conocer en dónde informarse, cómo hacerlo y sobre todo ¿qué hacer con la información una vez que la posee? Creo que este será el siguiente reto. Una vez teniendo claridad en estos asuntos, podemos ver a través del cristal de la gobernabilidad y qué encontramos? Para poder entenderlo, primero expondremos lo que debe entenderse por gobernabilidad. “Definimos “gobernabilidad” (governance) como el conjunto de tradiciones e instituciones que determinan cómo se ejerce la autoridad en un país; ésta comprende; 1) el proceso de selección, supervisión y sustitución de los gobiernos, y sus mecanismos de rendición de cuentas (accountability) al público en general; 2) la capacidad del gobierno para administrar los recursos públicos de forma eficaz y elaborar, poner en marcha y ejecutar políticas y leyes adecuadas para el desarrollo del país y el bien común, y 3) el respeto, por parte de los ciudadanos y del Estado, de las instituciones que rigen sus relaciones económicas y sociales”. Nota 14 Encontramos que el proceso de selección, supervisión y sustitución del gobierno en México lo hemos seguido muy de cerca, tenemos mucho conocimiento del mismo, pero también muchos cuestionamientos: ¿En realidad qué tan limpio fue? No hay duda de que lo que percibimos del proceso de votación, se apega a la realidad. Ello se comprueba si comentamos con los vecinos y con nuestros compañeros por quién votamos. Esto es claro pues los comicios, a nivel de Presidente, al menos, no fueron reñidos. Pero hay dudas en cuanto a las formas o mecanismos de financiamiento de los partidos políticos. Y estas dudas nacen derivadas de la propia información que se nos proporciona en estos aspectos, pues son asuntos que si no hubiesen sido tocados, estaríamos con una venda en los ojos respecto a los mismos. Pero no hay claridad en lo sucedido y tal vez nunca la tendremos. Pues aquí entra otro aspecto importante a considerar: Transparencia en el acontecer de la justicia. A la fecha no sabemos si el asunto de los “peces gordos” del “Pemexgate” llegue a sus últimas consecuencias. Esto es porque, aún y cuando se llegue a juzgar a todos los involucrados, no estaremos con la certeza de que en realidad se hizo justicia. Esta es la expectativa hasta la fecha que se ha generado en la opinión pública. Esto es lo que la transparencia ha generado. O al menos, es mi apreciación personal al respecto. Siguiendo con el tema, ahora tocaría nuevamente al aspecto de rendición de cuentas, esto es un punto medular, pilar de la transparencia. Y cual es nuestra apreciación al respecto? Que si bien hay voluntad política de transparentar la gestión pública, no podemos pensar que ello se dará al 100%, pues siempre habrá información reservada, que por “seguridad nacional” no se podrá ni deberá ponerse a consideración de la opinión pública. Creo que es bien claro, que este es otro límite que debemos esperar de la transparencia. Y creo que es razonable. A nivel doméstico, para atender mejor esto, sucedería lo mismo. Mientras no se ponga en riesgo la integridad de la familia, la sobreviviencia de la misma, los padres, o tal vez el padre, solamente, se reservará información, que pudiese generar disolución en la pareja y posteriormente de la propia familia. El esceso de honestidad, como todos los excesos, no siempre son buenos. Es costumbre, que cad 1 de septiembre y cada 1 de diciembre cada 6 años, recibamos un informe de la gestión del Poder Ejecutivo, sin embargo, esto tal vez diste aún de lo que uno quisiera oír. Pero la rendición de cuentas no queda ahí: nos preguntamos ¿cómo emiten su rendición de cuentas los otros poderes? Cómo lo hace el Poder Legislativo y como el Judicial? Y cómo lo rinde el llamado 4ª poder? Esto no nos es claro. Cómo lo rinden los diferentes participantes de la acción gubernamental? Hay diversas formas ya establecidas y prácticas que nos acostumbramos: Existe la comparecencia ante las Cámaras, de los señores Secretarios de Estado para aclarar aspectos del propio informe presidencial. Y hay informes de gestión periódicos que rinden los Directores Generales o titulares de entidades paraestatales ante sus órganos de gobierno, y donde existen órganos de gobierno se tendrán instancias de rendición de cuentas. Y supuestamente, en los diversos niveles se da esta rendición de cuentas, pero no muy claro para la ciudadanía. Y es precisamente en estos niveles en donde se puede tener acceso a hurgar en el quehacer gubernamental, sin ser privativo a ellos, a través del SISI, instrumento recientemente creado para que cualquier persona, sin necesidad de reunir requisitos de ciudadanía, pueda tener acceso a la información pública gubernamental, según lo establece la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, instrumento normativo rector, del tema en cuestión a nivel federal. Aprovechamos para indicar que a nivel estatal, en nuestro país, a octubre de 2003, las siguientes entidades federativas contaban con una Ley de Acceso a la Información aprobada, por su propio congreso, a saber: Aguascalientes, Colima, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa y el Distrito Federal. Y las siguientes, contaban con una Ley de Acceso a la Información en proceso de ser aprobada: Baja California Norte, Chiapas, Chihuahua, Puebla, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. Nota 15 Por lo que hace a la eficacia en la administración de recursos por parte del gobierno federal, esto no es muy claro, sin embargo se ve una constante lucha por mejorar ello, a través de diversos mecanismos: conciencia de no hacerlo como se debe y reconocimiento de ello a través del establecimiento de programas de capacitación de los servidores públicos, entre otros. Otro aspecto importante es la ejecución de políticas y leyes adecuadas para el desarrollo del país y el bien común: Esto es el marco jurídico del estado de derecho, el cual sentimos en momentos, cada vez mas crecido, pero tal vez justificado si conocemos la idiosincrasia del mexicano cuando se trata del cumplimiento de leyes, esto es, siempre econtraremos la manera de brincarlas para no acatarlas, es como un reto permanente para nuestra creatividad. Lo mismo que para usar “diablillos” tratándose de conexiones eléctricas que “no cuesten”, que para engañarnos con la seguridad, al poner una moneda o un pedazo de papel estaño, en vez de un “tapón” o fusible en un switch o cuchillas. Y el respeto por parte de los ciudadanos y del estado de las instituciones que rigen sus relaciones económicas y sociales. Que según mi apreciación es de lo más vulnerable y frágil, por habernos acostumbrado a no tomar las cosas con la seriedad que merecen. Esto también es parte de nuestra cultura, de nuestro especial modo de ver la vida. Me viene a la mente, la forma en que tomamos a la misma muerte, como las famosas “calaveras” de Posadas. Esto, si bien nos da claridad de los umbrales en los cuales debemos rascar, para conocer la situación que vivimos de transparencia o falta de ella, nos muestra lo complejo que todo ello es, la interrelación de todos los elementos que participan y que como las telarañas, basta con mover un hilo para ver como todas ellas se mueven. Y que si observamos ese movimiento, difícilmente podremos saber, cuál hilo fue el que se jaló primero. Bibliografía “Para un hombre de éxito” edición traducida por Lidia María Riba, 46 págs., marzo 1998. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002. Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2003. Decreto de Creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2002. Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 155 págs. Noviembre 2001. Apuntes del GAP Diplomado impartido por el ITESM Universidad Virtual México, 2003 7 Módulos. “Comunicado de prensa del Banco de México del 20 de marzo de 2003 respecto al mecanismo para reducir el ritmo de acumulación de reservas internacionales”. Página de internet del Banco de México documento “Mecanismo para la acumulación de reservas internacionales”. Página de internet de Transparencia Internacional, en su Biblioteca Virtual en el “Libro de Consulta de TI 2000”. La gobernabilidad es fundamental: Del análisis a la acción (de Finanzas y Desarrollo del FMI) junio 2000 * D. Kaufmann, A. Kraay, y P. Zoido-Lobatón. Página de internet de Libertad de Información-México, A.C. (Limac) CHIGUARI PROHIBIDA SU REPRODUCCION PARCIAL O TOTAL, SIN LA AUTORIZACIÓN DEL AUTOR. DERECHOS CEDIDOS A IFAI CONVOCANTE AL PRIMER CERTAMEN NACIONAL DE ENSAYO “MEXICO ENTRA A LA ERA DE LA TRANSPARENCIA”. La Transparencia en México: razón, origen y objetivos CHIGUARI
PRIMER CERTAMEN NACIONAL DE ENSAYO “MEXICO ENTRA A LA ERA DE LA TRANSPARENCIA” INSURGENTES SUR No. 1971, PLAZA INN, PLANTA BAJA Notas 1.Frase tomada del Libro “Para un hombre de éxito” edición traducida por Lidia María Riba, pág. 15, marzo 1998. 2. Fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002 y que enra en vigor el día siguiente de su publicación, con la modalidad de que al 12 de junio de 2003, la información a que se refiere el Artículo 7 deberá completarse. 3.Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 págs. 3 y 4, noviembre 2001. 4.Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 pág. 19, noviembre 2001. 5.Apuntes del GAP Diplomado impartido por el ITESM Universidad Virtual México, 2003 pág. 5 del Módulo 1 (Introducción al Prgorama: Corrupción y Administración Pública Federal). 6.Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 pág. 19, noviembre 2001. 7.Apuntes del GAP Diplomado impartido por el ITESM Universidad Virtual México, 2003 págs. 4 y 7 del Módulo 1 (Introducción al Programa: Corrupción Administración Pública Federal) 8.Apuntes del GAP Diplomado impartido por el ITESM Universidad Virtual México, 2003 págs. 11 a 25 del Módulo 1 (Introducción al Programa: Corrupción Administración Pública Federal) 9.En relación a este tema se puede consultar el comunicado de prensa del Banco de México del 20 de marzo de 2003 respecto al mecanismo para reducir el ritmo de acumulación de reservas internacionales. Y en la página de internet del Banco de México el documento “Mecanismo para la acumulación de reservas internacionales”. 10.D.O.F. 22 de abril de 2002 Decreto por el que es aprueba el programa sectorial denominado Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. pág. 50 (Segunda Sección). 11.Página de Internet de la Secretaría de la Función Pública Apartado SFP para niños/¡Transparentízate! 12.Consulta efectuada en la página de internet de Transparencia Intenacional, en su Biblioteca Virtual en el “Libro de Consulta de TI 2000” Capítulo 4” El Sistema Nacional de Integridad” págs. 71 a 74. 13.Consulta efectuada en la página de internet de Transparencia Internacional, en su Biblioteca Virtual en el “Libro de Consulta de TI 2000” Capítulo 24” El Derecho a la Información-Información, Atención Pública y Registros Públicos” págs. 1 a 13. 14.La gobernabilidad es fundamental: Del análisis a la acción (de Finanzas y Desarrollo del FMI) junio 2000 * D. Kaufmann, A. Kraay, y P. Zoido-Lobation. Pág. 10. 15.Consulta efectuada en la página de internet de Libertad de Información-México, A.C. (Limac) |
