PONENCIA

MESA: Ingresos Públicos – Resignación de Potestades Tributarias y Fortalecimiento de la Finanzas Locales.

Unidad Académica de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UAT.

Dr. Javier Cruz Gómez

Lic. Gloria Edith Arzate Cárdenas   y profesores de Derecho Fiscal.

“ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL   SISTEMA DE COMPETENCIAS TRIBUTARIAS   DE LA FEDERACIÓN, ENTIDADES   FEDERATIVA Y MUNICIPIOS ”

I.- ANTECEDENTES

Después de 56 años de haberse llevado a cabo la última Convención Nacional Fiscal, por fin dio comienzo la 1ª Convención Nacional Hacendaría   buscada incansablemente   por la Conferencia Nacional   De Gobernadores (CONAGO), respondiendo así al clamor   de las Entidades Federativas   y Municipios   en el sentido de tratar de lograr un reparto mas equitativo   entre la Federación, Estados y Municipios, suprimir   o modificar la exclusividad   impuesta a favor de la Federación   para gravar las   actividades económicas mas importantes y establecer responsabilidades en el gasto, crédito, y deuda públicos, sentando las bases para una reforma constitucional y una Ley de Federalismo Hacendario.

II.- MARCO JURÍDICO ACTUAL Y PROBLEMÁTICA A RESOLVER.

El poder o potestad tributaria aparece como una exteriorización de la soberanía del Estado. Dentro de nuestro sistema federal, al existir la posibilidad de la presencia de dos y a veces tres sujetos activos de los tributos, con potestad tributaria (aunque los Municipios la tengan limitada), se originan conflictos que no han sido adecuadamente resueltos ni por la Constitución, ni por las leyes ordinarias, no obstante   los esfuerzos realizados a partir de las Convenciones

Nacionales Fiscales de 1925, 1932 y 1947. De manera general señalaremos que nuestra Constitución Política no establece principios claros de distribución de competencias tributarias, sino que, por el contrario, señala un sistema complejo en el que, en principio se observa un ámbito de concurrencia tributaria, de acuerdo con el artículo 124 en relación con el 73   fracción VII, pero a la vez establece campos económicos exclusivos para la Federación y los Municipios en los artículos 73 fracción   XXIX “A” y 115 fracción IV así como   prohibiciones o restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados en los artículos, 117 fracciones   III, IV,V,VI,VII y 118 fracción I, de tal forma que las Entidades Federativas se veían en la disyuntiva de gravar únicamente las migajas o acudir a la doble tributación , siempre molesta para los contribuyentes.

Estos problemas originaron la celebración de las Convenciones Fiscales mencionadas en el párrafo anterior. Como organismo encargado de llevar a la practica las conclusiones de la Tercera Convención se creó la Comisión Ejecutiva del Plan Nacional de Arbritios, y posteriormente aparece, el 28 de diciembre de 1953, la primera Ley de Coordinación Fiscal,   mediante la cual los Estados comenzaron a firmar convenios, en los que se comprometían a derogar sus impuestos estatales, a cambio de recibir participaciones federales. Dicha ley fue sustituida por la Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir del primero   de enero de 1980, que crea el Sistema Nacional De Coordinación Fiscal, con la finalidad de coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y el   DF, establecer la participación correspondiente a dichas entidades en los ingresos federales y distribuir entre ellos dichas participaciones.

En general podemos afirmar que la Ley de Coordinación Fiscal vigente ha venido a traer indudables ventajas económicas a las Entidades Federativas, pero a la vez originó una dependencia casi total de estas hacia la Federación. Es un hecho insoslayable que más del 90% de los ingresos de los Estados provienen de las participaciones y cada día existen mayores quejas de estos a cerca de la forma de reparto. Los Estados fuertes económicamente hablando han manifestado la conveniencia de que se reparta atendiendo a la productividad de cada Entidad y a su Producto Interno Bruto; otros opinan que se incremente el 20% distribuible, por lo menos al 33%, pero la idea actual coincidente es que la reforma en este aspecto sea integral y llegue hasta las propias bases constitucionales de las fuentes impositivas   y precisamente por eso se habla de redistribución de las potestades tributarias. El autor Francisco Cárdenas Elizondo en su obra “Introducción al Estudio del Derecho Fiscal”    nos dice que la doctrina alemana al hablar de este tema le llama   “ el equilibrio   entre los poderes financieros” y se sustenta en una ley que se llama precisamente Ley de Equilibrio de los Poderes Financieros, donde la idea central es que cuando existen diversas entidades territoriales a las que correspondan determinadas funciones reconocidas por la Ley Fundamental, por necesidad deben contar cada una con los medios económicos suficientes para cumplir   con las atribuciones que se le encomienden.

A partir del mandato del Presidente Ernesto Zedillo   se comenzaron a realizar algunas reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, con el propósito de acallar las voces de Estados y Municipios que pedían mayores ingresos.

Así, desde 1998, entre otras medidas podemos señalar la aparición de los Fondos de Aportaciones o Transferencias (ramo 033), que actualmente se integran en siete fracciones en el Art. 25 de la Ley de Coordinación Fiscal, donde destacan entre otros, el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, el Fondo para los Servicios de Salud, y el Fondo para la Seguridad Publica de los Estados y el Distrito Federal. Después se crean las llamadas Reasignaciones de Fondos   de las Dependencias Federales y las Provisiones Salariales y Económicas, todos ellos con el propósito de hacer llegar mayores recursos a Entidades Federativas y Municipios. Sin embargo no se han instrumentado en forma correcta a nuestro juicio, por que por ejemplo estas últimas medidas aparecen generalmente en el Presupuesto de Egresos en forma transitoria, sujetas como todas las partidas del presupuesto a un posible traspaso o, cuando menos, a ser suprimidas para el año siguiente. En cuanto a las Transferencias, si bien resultó adicionada la Ley de Coordinación Fiscal, los recursos que se transfieren, como lo han señalado insistentemente algunos Estados, siguen siendo federales y básicamente su cuantía la determina la Federación. Además se encuentran etiquetados, de tal manera que aun cuando la responsabilidad se le atribuya a los Estados, dichos fondos no les pertenecen como las participaciones, es decir, no puede invertirlos libremente o disponer de ellos en forma distinta.

Por otra parte, si observamos   el presupuesto de egresos   para 2004, nos daremos cuenta que para este año, como ocurrió en los últimos años aparece el ramo 39, el cual asigna una cantidad importante ($17,000 000 000 “)   al Programa de Apoyos Para el Fortalecimiento   de las Entidades   Federativas     ( PAFEF), pero la crítica   que podemos hacerle   es la misma, es decir,   en su   importe y distribución   o en los criterios para fijarlo   no intervienen las Entidades Federativas, ni se encuentra previsto en la ley   para que los Estados sepan   que cuentan con dichas sumas en forma permanente. En todos   estos casos, la descentralización   de recursos debe ser   amplia y no condicionada y además   apoyarse en una normatividad   que por ahora esta faltando.

III.- IMPACTO DE LA PROBLEMÁTICA EN LAS HACIENDAS LOCALES.

Desde que los Gobernadores de las Entidades Federativas se agruparon en la Conferencia Nacional de Gobernadores, comenzaron a insistir en el respeto al federalismo y un reparto más equitativo del ingreso nacional. Así, en la reunión de Veracruz celebrado en Abril del 2003 se presento   un documento inicial con el nombre de “Federalismo mexicano. Coincidencias”. Al inaugurarse,   el día 30 de julio la reunión en San Luis Potosí, se elaboró ya un programa preparatorio de la convención, pero al mismo tiempo se recibió un diagnostico de la Mesa de Diálogo para la Reforma del Estado con Gobernadores y la Secretaria de Gobernación, dentro del cual destacamos algunas ideas que citamos textualmente: “ En el pasado reciente el   Sistema Federal Mexicano se vio limitado por las relaciones políticas   asimétricas que con el paso de los años fueron favoreciendo al Poder Central en detrimento de los gobiernos estatales y municipales…la transición política obliga a dejar a un lado las practicas del centralismo que impidió a los gobiernos locales desarrollar plenamente sus capacidades institucionales”.

Como se puede observar, previamente al inició de la Convención, ya se definía claramente que el excesivo centralismo tributario ha tenido un impacto negativo en las finanzas de Estados y Municipios. En el documento mencionado al final del párrafo anterior, se reconocía también la necesidad de integrar en la Constitución normas que den las bases de la distribución correspondiente a cada ámbito de gobierno en las materias de la Hacienda Publica; sus competencias, fuentes impositivas y una definición clara de cuales se deben compartir y cuales serian exclusivas, así como buscar la forma de que Estados y Municipios puedan gravar las actividades económicas mas importantes de sus regiones.

La idea de la atribución de nuevas potestades en materias de tributos a favor de los Gobiernos locales y municipales es clara. Sin embargo debemos hacer un paréntesis para destacar que junto con las atribuciones vienen nuevas responsabilidades. En un artículo que leímos no hace mucho tiempo, de Jaime Jiménez , miembro del Colegio de Economistas, narraba las experiencias de tres especialistas destacados del Banco Mundial respecto al tema del Federalismo en el Mundo   quienes   al comentar acerca del   caso de Latinoamérica señalaron lo ocurrido en Argentina, Colombia Y Brasil, donde los últimos años se han dado cambios importantes en el sentido de otorgar mayores competencias tributarias a favor de los   gobiernos provinciales o “subnacionales” . Al efecto señaló que las políticas federalistas no han funcionado en estos países por que los gobiernos provinciales no estaban preparados para asumir dichas responsabilidades tributarias, creándose vacíos    por falta de una disciplina fiscal de los gobiernos locales. Esto constituye solamente una llamada de atención que de ninguna manera debe hacernos desistir de la tendencia de apoyar mayores potestades tributarias locales, pero asumiendo las responsabilidades inherentes, lo cual nos lleva a la capacitación organizada y al servicio de carrera en el área de las finanzas públicas, de funcionarios   estatales y municipales.

Las consideraciones hechas en el párrafo anterior tienen una relación inmediata con comentarios vertidos por funcionarios fiscales federales, con anterioridad al surgimiento de la CONAGO y antes también de que se hablara de realizar una Convención Nacional Hacendaría. En una entrevista publicada en un diario local, el Jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público señaló que la mayoría de los Estados tienen serios problemas de crisis fiscal y que su deuda total, en la época de la entrevista,   era de casi noventa mil millones de pesos, incluyendo a los municipios, cuando a finales de 1993 dicha deuda era apenas un poco mas de dieciséis mil   millones.

Las causas, según el funcionario eran principalmente   los gastos sin control registrados en el pasado   y el abandono de las fuentes locales de ingresos. Por comodidad –decía- hay una gran dependencia hacía los ingresos federales y una “resistencia feroz” de los Congresos Locales a aprobar nuevos impuestos estatales a pesar de las facultades para gravar hospedaje, bebidas alcohólicas y anuncios. De igual manera señalaba que un impuesto tan productivo para los Estados como es el de Nominas, no esta suficientemente aprovechado y un Estado tan importante como Veracruz le costó mucho trabajo ser la entidad numero veinticinco   en establecerlo.

En términos semejantes se pronunciaba en aquella época el Secretario de Hacienda Francisco Gil Díaz, en entrevista la Organización Editorial Mexicana   al señalar que los Estados no   han aprovechado suficientemente su campo tributario,   ya que no todos cuentan con el Impuesto Sobre Nóminas   y no todos gravan con la capacidad que existe para hacerlo. Si las entidades utilizaran las bases gravables que tienen, decía, podrían obtener ingresos adicionales muy importantes en relación con las participaciones que reciben.

IV.- ALGUNAS PROPUESTAS.

Algo que subyace en la mentalidad de quienes convocaron a la Primera Convención Nacional Hacendaría es la necesidad de que exista un reparto más armónico y equitativo de las fuentes tributarias, que por ahora se encuentran concentradas en su mayor parte en la Federación. Desde luego opinamos que no es conveniente, en aras de lograr mayores ingresos   para Estados y Municipios, abrir de nuevo la concurrencia   tributaria en forma general o para aspectos como Salud, Seguridad Social, Turismo, Comercio, etc. como se ha propuesto por algunas personas, por que   caeríamos en las amargas experiencias de la doble tributación. Los campos tributarios deben quedar claramente establecidos y señalarse en qué condiciones se pueden otorgar participaciones o compartir ingresos, pero de común acuerdo   sin   afectar a los contribuyentes.

Pensamos que independientemente del capitulo hacendario que se integre a la Constitución debe existir un contrapeso en relación con las atribuciones amplísimas que se derivan de la fracción VII constitucional que faculta al Congreso de la Unión Para decretar todas las contribuciones que son necesarias para cubrir el presupuesto de egresos federal, por lo que también las Entidades Federativas deben contar con una disposición o precepto similar que podría incorporarse en el artículo 116 señalando que los Poderes Legislativos Locales, dentro de su marco competencial, podrán establecer todas las contribuciones necesarias para cubrir sus respectivos presupuestos.

Por lo que se refiere a las potestades tributarias señaladas en la fracción XXIX “A”   del artículo 73 a favor de la Federación, pensamos que deben conservarse, pero otorgando una participación mayor a la que señala actualmente la Ley de Coordinación Fiscal en relación con los impuestos que   gravan la gasolina   y derivados del petróleo, explotación forestal   y producción y consumo de cerveza (punto 5º incisos c), f), g), por tratarse de impuestos muy productivos, especialmente el relativo a gasolinas y cerveza   y que inciden los dos anteriores fuertemente sobre los consumidores a través de la repercusión, y en el caso de la explotación forestal para permitir a las entidades que tienen bosques y que han venido sufriendo las consecuencias del abuso de este recurso   natural,     por lo menos beneficiarse de alguna forma y emprender programas ecológicos, de desarrollo sustentable o de reforestación con dichos fondos.

Por otra parte pensamos que las Entidades Federativas deben   fortalecer su Impuesto Sobre Nominas, por constituir la fuente más importante de ingresos propios y aquellos Estados que todavía no lo tienen lo establezcan. En Tamaulipas lo tenemos desde 1977 y ha funcionado con éxito. El peligro de que pudiera dificultar o entorpecer la actividad productiva desaparece si se controlan sus tasas que deben continuar siendo proporcionales y no progresivas.

Creemos que las reformas que se hicieron este año a la Ley del Impuesto al Valor Agregado y al Impuesto Sobre la Renta, en relación con los Pequeños Contribuyentes pueden ser una fuente importante de ingresos, tanto para los Estados como para los Municipios pero se requieren que todas las Entidades Federativas suscriban los convenios de coordinación a que se refieren los artículos 2 C de la ley del IVA y 139 en relación con el Único Transitorio de la Ley del ISR. Si funcionan con éxito dichos convenios, como deben funcionar se pueden pedir a la Federación que para el próximo año ceda también los ingresos de los contribuyentes del Régimen Intermedio, lo cual no significaría un sacrificio económico muy gravoso para el Gobierno Federal, a favor de Estados y Municipios.

Por otra parte ya existe otra tendencia para participar a las Entidades del Impuesto Sobre la Renta en materia de enajenación de inmuebles que se concretó a partir del año anterior otorgándoseles un 5% sobre la ganancia   gravable de la operación. Sin embargo la idea es que se participe totalmente el ingreso derivado de la ganancia producida por la enajenación de inmuebles, al Estado donde se encuentre ubicado dicho inmueble, tratándose de personas físicas las que actúen como enajenantes con la obligación de otorgar una participación no menor al 30% a los Municipios respectivos.

Ahora bien, como sabemos que los impuestos mas productivos son los impuestos al consumo aunque no siempre son los mas justos, se puede pensar que si finalmente se gravan con una tasa de IVA moderado los artículos que actualmente están sujetos a tasa cero, dejándose solamente un catálogo limitado de ellos libre de gravamen, el Impuesto al Valor Agregado podría bajar su tasa general al 12% por ejemplo, de la cual se otorgaría al Estado un 2% como una participación especial, en lugar de crearse un impuesto a las ventas Finales de carácter estatal, conservando la Federación un 10% cuya disminución quedaría automáticamente compensado al aumentar el volumen de transacciones y los nuevos campo gravados.

Una idea suplementaria para que las Entidades Federativas y Municipios tengan mayores ingresos es que se reforme el Decreto del 5 de marzo de 2003 que les otorgó un estímulo fiscal a tales entidades por concepto de Impuesto Sobre la Rentan a cargo de sus funcionarios y empleados. Dicho decreto estableció como estímulo para 2003 el 100% de los ingresos federales por tal concepto, devolviendo el 80% a la entidad o municipio y el 20% restante se aplicaría al Fondo General de Participaciones

y/o al Fondo de Fomento Municipal, respectivamente. Sin embargo, para 2004 y 2005 los porcentajes diminuyen notablemente y   esto es explicable por que se trata del cumplimiento de una obligación legal, que sin embargo no se daba en muchos casos, por lo que se podría pedir a la Federación que el estímulo otorgado en el 2003 se hiciera extensivo   en 2004 y 2005 por lo menos,   en los mismos porcentajes,   comprometiéndose Estados y Municipios a destinar tales ingresos no a gasto corriente sino a infraestructura, equipamiento o gasto social; y el compromiso de cumplir fiel y oportunamente en los años venideros, con la retención y entero respectivos.

Finalmente y complementando lo que se ha dicho acerca de la necesidad de establecer una normatividad clara y precisa en torno a los recursos que se asignan a las Entidades por concepto de Transferencias, Reasignaciones Presupuestarias, Apoyos y otros semejantes, se requiere que cuando menos tratándose de los Fondos de Aportaciones Federales (Ramo 033) que tantos dolores de cabeza le ocasionan   a los estados, se permita a éstos intervenir, proponiendo las cantidades que necesitan   para poder atender eficazmente la descentralización de funciones que se les encomienda en materia de Educación Básica y Normal, Salud, Seguridad Pública, etc., sobre todo si consideramos que ya los Estados adquirieron la experiencias de los últimos años en el manejo de estos rubros y tienen una idea muy clara de las sumas que se necesitan para su atención adecuada.

Para terminar este apartado de propuestas consideramos que en lo relativo a los Municipios, éstos deban verificar rigurosamente que las cantidades que se les entregan   por concepto de participaciones, tanto federales como estatales y las derivadas de Convenios de Coordinación o Estímulos sean las que realmente les corresponde, para lo cual deben capacitar constantemente al personal encargado de las finanzas municipales. Además deberán fortalecer los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria básicamente el Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles y el Impuesto Predial, de conformidad con lo dispuesto por el articulo 115 fracción IV de la Constitución Política de la República y explotar mejor la amplia gama de derechos que pueden cobrar de acuerdo con sus respectivas Leyes de Ingresos Municipales.

SINTESIS EJECUTIVA.

  Ponencia:

“Algunas consideraciones sobre el sistema de Competencias Tributarias de la Federación, Entidades Federativas y Municipios”.

1.- La ley de Coordinación Fiscal vigente ha traído indudables ventajas económicas a las Entidades Federativas y Municipios, pero ha originado una dependencia casi total de Estados y Municipios hacia la Federación.

2.- La Conferencia Nacional de Gobernadores ha puesto de manifiesto el excesivo centralismo y la necesidad de un reparto más equitativo de las fuentes tributarias.

3.- Por consiguiente es necesario que se establezcan nuevos mecanismos para otorgar mayores potestades tributarias que favorezcan a las Entidades Federativas y por ende a los Municipios, observándose el principio de economía de Adam Smith   para lograr una eficiente administración, transparente   y eficaz.

4.- Pensamos que junto con las nuevas atribuciones deben venir nuevas responsabilidades, por lo que el Estado y Municipios deberán estar preparados para hacer frente a las responsabilidades correspondientes, a cuya finalidad deberán capacitar a funcionarios y empleados, especialmente del área de finanzas públicas, a través del servicio civil de carrera.

5.- No nos parece conveniente que en aras de lograr mayores ingresos para las Entidades Federativas se abra la concurrencia tributaria en forma general, pues volveríamos a la doble tributación que dejó amargas experiencias, sino que los campos tributarios deben quedar claramente definidos, señalándose en que condiciones se pueden otorgar participaciones o compartir ingresos, sin afectar a los contribuyentes.

6.- Es conveniente que así como el Art. 73 fracción VII de la Constitución Política otorga facultades amplias al Congreso de la Unión para decretar todas las contribuciones necesarias, se establezca en un artículo de la propia Constitución, que podría ser el 116 que el Poder Legislativo Local, dentro del marco de su competencia, podrá establecer las contribuciones necesarias para cubrir los respectivos presupuestos estatales.

7.- Creemos que debe otorgarse una participación mayor a las Entidades Federativas en relación con las fuentes señaladas en el Art. 73 fracción XXIX “A”, punto 5º, incisos   c), f) y g) por tratarse de impuestos muy productivos especialmente los que gravan gasolina y derivados del petróleo y cerveza, los que además inciden fuertemente en los consumidores a través de la repercusión y en el caso de la explotación forestal, porque daría oportunidad al Estado de utilizar esos fondos en labores ecológicas y de reforestación.

8.- Las Entidades Federativas, por su parte, deben fortalecer su Impuesto Sobre Nóminas por constituir la fuente más importante de sus ingresos propios, el cual deberá continuar con una tasa proporcional y no progresiva, porque desalentaría la inversión.

9.- Las reformas que aparecieron   este año tanto en I.V.A., como en I.S.R., respecto de los Pequeños Contribuyentes pueden ser una fuente importante de ingresos tanto para Estados como Municipios, a condición de que los primeros suscriban con la Federación los convenios de coordinación de que hablan los Artículos 2º C de la Ley del IVA y 139 de la Ley del I.S.R., si dichos convenios funcionan con éxito como debe ser, el próximo año se puede pedir un tratamiento similar para los Contribuyentes Intermedios.

10.- Así como ya se participa desde el año pasado a las Entidades Federativas con un cinco porciento sobre la ganancia gravable en la Enajenación de inmuebles, por concepto del Impuesto Sobre la Renta, se puede pedir que la participación sea total, con obligación de la Entidad de concederle a su vez una participación mínima del 30% al municipio donde se encuentre ubicado el inmueble que se enajena.

11.- Si finalmente el I.V.A., se extendiera a gravar algunos artículos que actualmente tienen tasa cero, se podría pensar en que se redujera la tasa general al 12%, participando a las Entidades Federativas con un 2% y conservando la Federación el 10%, que se compensaría con los nuevos campos gravados.

12.- Es necesario que en los nuevos recursos que se entregan actualmente condicionados o etiquetados (Ramo 033) se dé oportunidad a los Estados de Intervenir, proponiendo las cantidades que necesita para cubrir las funciones que se le asignan.

13.- En cuanto a los Municipios, deben fortalecer   sus impuestos exclusivos sobre la propiedad inmobiliaria y aprovechar la amplia gama de derechos que pueden establecer en sus Leyes de Ingresos Municipales, a través de los Congresos Locales, debiendo asimismo actualizar los padrones municipales   en relación   con la economía informal, al otorgar   los permisos para puestos   fijos y semifijos en la vía pública   e integrarlos al Registro Federal de Contribuyentes.