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REDISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS TRIBUTARIAS
ANTECEDENTES. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos aprobada
el 5 de febrero de 1917 en los artículos 40 y 41 nos habla del concepto
federal. Artículo 41.-“ El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de competencia de éstos, y por los de los Estado, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal.” Es así que nuestra carta magna recoge los principios de que los estados se unen en una federación y que como consecuencia de ello deberá respetar las estipulaciones del pacto federal. El titular del Ejecutivo Federal, Ernesto Zedillo Ponce de León, en la toma de posesión como Presidente de la República mencionó entre otros temas el nuevo federalismo, sin explicar en que consiste este concepto. En los cinco Informes de Gobierno que dio el Presidente de la República mencionó constantemente el nuevo federalismo. El día 6 de agosto de 1997 se publica en el Diario Oficial de la Federación el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000, mediante un decreto En el punto 5.2 del mismo, denominado de Federalismo Hacendario nos habla que entre sus objetivos se encuentran la redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos, que el Ejecutivo Federal reconoce que el actual modelo de coordinación requiere transformarse en un sistema nacional de Coordinación Hacendaria En el punto 5.2.3.1. denominado para avanzar hacia un nuevo Federalismo Hacendario nos señala que con base en su autonomía y condiciones particulares, asuman el pleno ejercicio de sus potestades tributarias transferidas o compartidas por las Entidades con los Municipios. ESQUEMA DE COMPETENCIA ENTRE LOS TRES ENTES JURIDICOS.- El sujeto activo de la obligación tributaria es el Estado más como éste se compone en nuestro orden constitucional en diversas competencias de naturaleza y alcance diversos, es necesario delimitar el campo de acción de las mismas.
Al ser el Estado el sujeto activo de los tributos, dentro de nuestro medio tenemos por fuerza que referir la cuestión a la estructura político-administrativas del Estado Mexicano que obedece a la presencia de tres órgano de poder diversos: Federación, Estados o Entidades y Municipios. Por lo que la coexistencia dentro de un mismo Estado y dentro de un mismo territorio de estructuras político administrativas federales y estatales, reclama la presencia de una SISTEMA CON POTENCIAL PERFECTAMENTE DEFINIDO QUE SEÑALE LAS ATRIBUCIONES Y LOS LÍMITES TANTO DEL PODER FEDERAL COMO DEL DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. La federación aparece como el poder supremo de la República
cuya autoridad soberana se ejerce en todo el territorio nacional y en el ámbito
internacional, de acuerdo con las atribuciones que le otorga la Ley Fundamental. El municipio puede definirse como la célula de la organización del Estado Mexicano al servir de base para la división territorial y para las estructuras políticas y administrativas de las Entidades miembros de la Federación. La idea de la división del País en múltiples células municipales tuvo por objeto constituir un primer frente de autoridad que localmente pueda atender y resolver los mas pequeños, pero ingentes problemas de cada comunidad. Obviamente, esto ocasiona que en el ámbito local se dé una situación similar a la que ocurre a nivel nacional: la coexistencia de dos tipos de autoridades (la estatal y la municipal), cuyas respectivas esferas de competencia también deben quedar perfectamente delimitadas tanto por la Constitución Federal como por las Constituciones de cada Estado. La presencia de tres sujetos activos de los tributos o contribuciones es fuente de innumerables problemas, ya que al requerir tanto a las autoridades federales como a las estatales y las municipales de la recaudación de ingresos tributarios para sufragar el costo de las funciones de Gobierno que respectivamente les corresponde, se corre el riesgo de que un mismo ingreso, rendimiento o utilidad, se vea gravado por tres clases distintas de tributos.. En estas condiciones el Estado con su sistema fiscal actual se ha convertido en un poder arbitrario que confisca injustamente el acervo patrimonial de sus gobernados bajo el pretexto de tener que costear los gastos públicos generando situaciones de inconformidad y descontento y desalentando la realización de todo tipo de actividades productivas, ya que a ningún ciudadano le interesa trabajar o hacer negocios si sabe de antemano que la mayor parte del producto de su esfuerzo va a quedar en manos de la Hacienda Pública. Consecuentemente la coexistencia en un mismo país de un fisco federal, de uno local o estatal y de otro municipal, no deja de ser peligrosa, en especial si se toma en cuenta que las fuentes disponibles de recursos tributarios, al no ser precisamente abundantes, provocan que los tres niveles, tiendan a incidir repetidamente sobre los mismos recursos. Obviamente, debe existir una delimitación precisa de que las fuentes de riqueza reservadas a la potestad tributaria de uno de los sujetos activos, no puedan ser gravadas por cualquiera de los otros dos y viceversa. NECESIDAD DE UN SISTEMA DE COMPETENCIA TRIBUTARIA. Las dos principales esferas de poder, dentro de la estructura del Estado Mexicano,
están representadas por el Gobierno Federal y por los Gobiernos de los
Estados y porque desgraciadamente nuestra Carta Magna no sigue un método
coherente y sistemático, sino que por el contrario, aborda el tema de
una manera dispersa y contradictoria. Las reglas respectivas aparecen consignadas
en diversos preceptos que no guardan muchas relación entre sí.
Tales preceptos son: Artículo 124, 73 Fracción VII y XXIX; 117
fracciones IV. V, VI y VII; y 118 fracción I, que deben citarse en ese
orden, toda vez que respectivamente dieron origen a reglas distintas que por
razones de tipo lógico-jurídico requieren de un análisis
por orden separado en el orden indicado. El precepto de referencia se le conoce como el de “facultades implícitas” y su enunciado es el siguiente: “las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados. Ahora bien, la aplicación de este artículo desde un principio se prestó a una serie de dudas y confusiones, debido a que la propia Constitución no aclara cuales son las facultades concedidas a los funcionarios federales. Desgraciadamente la Constitución en materia tributaria en función de la competencia no sigue un método coherente y sistemático, si no que, por el contrario, aborda el tratamiento de este problema de manera dispersa y contradictoria. Por consiguiente las reglas respectivas aparecen consignadas en diversos preceptos que no guardan mucha relación entre sí. Tales preceptos son los artículos 73 fracción XXIX; 117 fracciones IV, V, VI y VII; 118 fracción I, 124 y 131. El tema de las contribuciones y la forma en que se recaudan y distribuyen
entre los tres sujetos activos, constituye actualmente un tema de intensa discusión
y difícil solución, en virtud de que tanto las entidades federativas
como los municipios se quejan del monto tan exiguo de las participaciones que
les son entregadas. No obstante las participaciones, los fondos de aportaciones
y el gasto público que las dependencias y entidades de la administración
pública federal realizan en los estados, resulta indiscutible el hecho
de que los amplios poderes tributarios de la federación provocan distorsiones
en nuestro sistema financiero y fiscal, ya que la federación acapara
las fuentes tributarias mas importantes, dejando a las entidades federativas
y municipios las fuentes tributarias mas exiguas. De este acaparamiento de las fuentes tributarias mas importantes por parte de la federación y convertirse en un gran recaudador se derivan muchos de los problemas mas coyunturales, uno de ellos es el de la fiscalización, ya que la federación al abarcar todo el universo de contribuyentes no le es posible ejercer un eficaz control sobre de éstos, propicia la evasión fiscal, y lo imposibilita por no poder aumentar la base de contribuyentes, pero lo mas grave es que ha permitido la aparición y proliferación incontrolable de la “economía informal” En los estados no existe manera de saber cuanto se recauda en su propio territorio,
asimismo existen apoyos no provenientes de participaciones otorgados por la
federación a algunos estados, donde cabe preguntarse acerca de las razones
para estos desembolsos y la pugna política para obtenerlos. a) no todos son conocidos por la administración (universo no registrados) Ante tal situación surge un problema demasiado complejo ¿cómo
hacer compatibles las potestades tributarias entre la federación
y las entidades federativas, cuando son difícilmente conjugables?
1.- Para ejercer una medida de control mas eficaz es necesario que todos los contribuyentes sean conocidos por la administración, Para realizar tal encomienda tenemos por sabido que la federación no ha podido llevarlo a cabo, por lo que es necesario un nuevo sistema de competencia tributaria , es decir no se puede controlar el universo de contribuyentes desde la federación. 2.- Todos los contribuyentes identificados declaran sus obligaciones.-
Es conveniente implementar una cultura fiscal, aunado a la correcta aplicación
de los recursos, con contribuciones justas, evitar la doble tributación
y el cumplimiento de dichas obligaciones sea sencilla y simplificada.
4.- Identificar a los contribuyentes que pagan sus obligaciones fuera de los plazos establecidos.- Crear mecanismos eficientes para detectar irregularidades y la determinación de sanciones proporcionadas a la gravedad de las faltas que se cometan, sin que sean ruinosas para las empresas. El sistema se debe estructurar a través de una clara delimitación de las materias que pueden ser objeto de gravámenes federales, de las que se entienden reservadas a las Entidades Federativas y de las que pueden servir de base para la integración de las haciendas municipales. Obviamente, de semejante delimitación se desprende como corolario fundamental, el principio de que las fuentes de riqueza serán gravadas una sola vez. Uno de los pilares del desarrollo económico de los países que han logrado erradicar la pobreza, es su respeto a la ley, contando en todo momento con una autoridad imparcial y comprometida, con la aplicación irrestricta de la ley, sin reparar en la gravedad de la falta, ni en las condiciones del sujeto que la cometa. Los cimientos de una economía de mercado que conlleve a un acelerado desarrollo económico, no se hacen sólo a través de una reforma fiscal, o con buenos planes económicos o políticas industriales, sino fundamentalmente con la seguridad jurídica que las normas aplicables otorguen a los gobernados. Por ello se requiere de una legislación que garantice los derechos de los ciudadanos, así como una autoridad con la firme convicción y disposición de aplicar la ley, para que así prevalezcan los legítimos intereses de quien pudiere verse amenazado con una violación a sus derechos individuales. OBJETIVO Aumentar el cumplimiento tributario con base en un modelo de compartición
de competencias y responsabilidades, en donde los diversos ámbitos
de gobierno trabajen en la búsqueda de objetivos compartidos, todos
pueden ganar simultáneamente. Se hace énfasis en el valor
de la cooperación entre los tres niveles de gobierno, en virtud
de que los esfuerzos conjuntos pueden producir mejores resultados en cualquier
ámbito, que actuando solo. PROPUESTAS: El modelo fiscal recaudatorio debe aplicarse siguiendo los siguientes principios: Asignación de competencias tributarias mas acordes a criterios de eficiencia en la recaudación y control de los contribuyentes, revisando las facultades constitucionales de los Estados y Municipios para recaudar impuestos, de tal manera que se disminuya la dependencia financiera de la federación, para que éstos asuman nuevas responsabilidades y compromisos de ingresos Siendo el Impuesto sobre la Renta el que genera el ingreso mas importante, nos permitimos proponer la siguiente alternativa: 1.- Clasificar a los contribuyentes en mayores, medianos y pequeños,
para efectos de recaudación, cuidando que la potestad para legislar
en materia de impuestos federales siga reservándose al Congreso
de la Unión, para garantizar la uniformidad en los elementos de
los mismos. Estableciendo de manera definida y clara, quien legisla, quien
administra y quien recauda. Respecto del tema de la economía informal se propone que cada municipio cuente con un padrón de las personas que desarrollen este tipo de actividad, pero que no quede en el mero registro administrativo, es necesario investigar a fondo para detectar a los grandes empresarios evasores que se esconden detrás del “puestecito” de la calle y obligarlos a cumplir con las disposiciones fiscales. 2.- Los ingresos deben gravarse una sola vez y así evitar la doble tributación 3.- La recaudación debe ser eficiente, eficaz y enérgica . Para este efecto tanto las entidades federativas como los municipios deberán tener autoridad para ejercer la soberanía del Estado en contra del defraudador. 4.- La declaración y entero de los impuestos, tanto de particulares como de empresas debe ser un proceso sumamente sencillo. 5.- El control o fiscalización del sistema por parte de los tres niveles debe ser igualmente muy sencillo. 6.- La legislación fiscal debe gravar, sin excepción a todos por igual, respetando los principios que emanan de la Constitución: equidad (gravar igual a los iguales) y proporcionalidad (gravar a los que mas tienen y mas ganan), son principios que de no aplicarse de una forma consistente, generan la erosión de las bases fiscales y dan lugar a la elusión fiscal. No puede hablarse de un estado de derecho cuando las leyes dejan de ser de aplicación general, a criterio de las autoridades encargadas de hacerlas cumplir. Recuérdese que la generalidad es uno de los atributos esenciales de la ley y las autoridades no tienen la facultad para determinar en que casos no aplicarla. Si una ley no es adecuada hay que reformarla o derogarla, pero mientras esté vigente no queda más que aplicarla. CONSECUENCIA DE LA FALTA DE CONTROL Y DE LA TOLERANCIA. La tolerancia de las autoridades federales, locales y municipales frente a conductas como las descritas en este documento, que a todas luces son violatorias de la ley o de disposiciones administrativas, mas que una virtud, en realidad se ha convertido en un vicio de graves consecuencias, entre otras, por las razones siguientes En tanto que la ley es general y, por tanto, debe aplicarse por igual a todos los mexicanos, sin distinción alguna, al tolerar la ilegalidad se segrega a los mexicanos en dos grupos. En el primero nos encontramos aquellos que si nos instalamos sin derecho en alguna banqueta , no pagamos nuestros impuestos o si nos robamos la luz, vamos a dar a la cárcel; si dejamos de pagar la luz, nos la cortan; si vendemos productos de contrabando o piratas, también nos meten a la cárcel, o bien si no cambiamos las placas de nuestros autos, pagamos la tenencia o no cumplimos con la verificación, nos detienen y mandan nuestros autos al corralón. En el otro grupo, por contra, se encuentran aquellas personas que, no
obstante que cometan esos mismos delitos o bien violan las mismas leyes
o reglamentos administrativos, a la vista de la policía y demás
autoridades, no van a dar a la cárcel, no se les imponen multas,
ni se les corta la luz, gracias a que las El problema no termina ahí. Sucede también, como es natural,
que cuando las personas advierten que se puede actuar fuera de la ley
con impunidad, proliferan estas conductas. Es decir, día con día
hay más y más personas que realizan actividades ilegales
o protestas violentas, lo que hace cada vez sea más difícil,
por razones políticas, dar solución a estos problemas. Cuando la autoridad tolera la ilegalidad, con el tiempo se generan una especie de “derechos adquiridos informales”, los cuales son hechos valer o defendidos por sus titulares mediante el uso de la fuerza, la cual es aplicada, no por el gobierno como supone el derecho, sino por los propios ciudadanos que actúan fuera de la ley. En otras palabras, poco a poco regresamos a la ley de la selva, de la cual algunos de nosotros pensábamos que ya habíamos salido. Si súbitamente la autoridad pretendiera limitar esas actividades, dejaría sin sustento a muchas familias. Asimismo, si alguna persona pretende perturbar esos “derechos adquiridos informales” será agredido por los titulares de tales derechos. Estas personas, en realidad no son titulares de derecho alguno. No obstante, podemos imaginar lo que le sucedería a quien pretendiera colocar su puesto en el mismo lugar en el que otro comerciante ambulante ha comerciado por varios años, por más que este último comerciante, como ya señalé, en realidad no tenga derecho a ocupar ese sitio. Tolerar la ilegalidad, incentiva su proliferación. ¿Con qué autoridad moral puede el gobierno impedir que más personas realicen actividades informales, si existe un número importante de empresas que así operan cotidianamente? Conforme pasa el tiempo, aumenta la cantidad de empresas informales y se dificulta la solución del problema por razones políticas. VENTAJAS. 1.- Un mejor control del Universo de contribuyentes. 1.- Hay que dejar atrás los modelos fiscales importados de economías extranjeras, México necesita hoy un régimen fiscal hecho a su medida, que le permita generar la infraestructura necesaria para crecer y ofrecer a su pueblo un ingreso digno. 2.- Si el problema de la economía informal no se detiene va a rebasar a la economía formal además de producir el cierre de muchas empresas establecidas por incosteables, lo que repercute en una disminución en la recaudación. 3.- El sistema de recaudación actual es una muestra de ineficiencia administrativa, por lo que se hace necesario la participación de los tres niveles de gobierno, que mediante acciones conjuntas lleven a cabo una cruzada efectiva y a fondo para incrementar la recaudación, reducir la evasión fiscal y aumentar la base de contribuyentes. 4.- Hay que hacer distinciones entre los tres sujetos del tributo, asignar a cada uno de ellos su tarea, delimitar su propia esfera de actuación y las posibles relaciones entre sí, darles a cada una el carácter de valiosa y sobre todo asignarles un carácter de comprometida responsabilidad a las acciones que deban realizar los actores identificados. Los objetivos deben ser la redistribución de facultades, competencias, funciones, responsabilidades y recursos.
REDISTRIBUCION DE COMPETENCIAS TRIBUTARIAS Planteamiento del problema: La insuficiencia en la recaudación fiscal, debido a que nuestro sistema federal adoptó un esquema excesivamente centralizado de las principales fuentes de riqueza da origen a muchos problemas, al no lograr un control efectivo de los contribuyentes existe la dificultad de ejercer una eficaz fiscalización sobre éstos, lo cual propicia la evasión y la elusión fiscal; no ha sido posible aumentar la base de contribuyentes y además no existe manera de que las entidades federativas conozcan cuánto se recauda en su propio territorio, pero lo mas grave es que ha permitido la aparición y proliferación de la economía informal. Objetivo: Aumentar el cumplimiento tributario con base en un modelo de compartición de competencias y responsabilidades, en donde los diversos ámbitos de gobierno trabajen en la búsqueda de objetivos compartidos, todos pueden ganar simultáneamente. Se hace énfasis en el valor de la cooperación entre los tres niveles de gobierno, en virtud de que los esfuerzos conjuntos pueden producir mejores resultados en cualquier ámbito, que actuando solo. El federalismo tributario actual: En el federalismo tributario actual, del universo de contribuyentes
se presentan varias situaciones: Propuestas: Asignación de competencias tributarias mas acordes a criterios de eficiencia en la recaudación y control de los contribuyentes, revisando las facultades constitucionales de los Estados y Municipios para recaudar impuestos, de tal manera que se disminuya la dependencia financiera de la federación, para que éstos asuman nuevas responsabilidades y compromisos de ingresos Siendo el Impuesto sobre la Renta el que genera el ingreso mas importante, nos permitimos proponer la siguiente alternativa: 1.- Clasificar a los contribuyentes en mayores, medianos y pequeños,
para efectos de recaudación, cuidando que la potestad para legislar
en materia de impuestos federales siga reservándose al Congreso
de la Unión, para garantizar la uniformidad en los elementos de
los mismos. Estableciendo de manera definida y clara, quien legisla, quien
administra y quien recauda. Respecto del tema de la economía informal se propone que cada municipio cuente con un padrón de las personas que desarrollen este tipo de actividad, pero que no quede en el mero registro administrativo, es necesario investigar a fondo para detectar a los grandes empresarios evasores que se esconden detrás del “puestecito” de la calle y obligarlos a cumplir con las disposiciones fiscales.
1.- Un mejor control del Universo de contribuyentes. CONCLUSIONES: 1.- Hay que dejar atrás los modelos fiscales importados de economías extranjeras, México necesita hoy un régimen fiscal hecho a su medida, que le permita generar la infraestructura necesaria para crecer y ofrecer a su pueblo un ingreso digno. 2.- Si el problema de la economía informal no se detiene va a rebasar a la economía formal además de producir el cierre de muchas empresas establecidas por incosteables, lo que repercute en una disminución en la recaudación. 3.- El sistema de recaudación actual es una muestra de ineficiencia administrativa, por lo que se hace necesario la participación de los tres niveles de gobierno, que mediante acciones conjuntas lleven a cabo una cruzada efectiva y a fondo para incrementar la recaudación, reducir la evasión fiscal y aumentar la base de contribuyentes. 4.- Hay que hacer distinciones entre los tres sujetos del tributo, asignar a cada uno de ellos su tarea, delimitar su propia esfera de actuación y las posibles relaciones entre sí, darles a cada una el carácter de valiosa y sobre todo asignarles un carácter de comprometida responsabilidad a las acciones que deban realizar los actores identificados. Los objetivos deben ser la redistribución de facultades, competencias, funciones, responsabilidades y recursos. 5.- La sola Reforma Hacendaria no basta si existe un Estado de Derecho
debilitado en donde la leyes dejan de ser de aplicación general,
y su aplicación queda a criterio de las autoridades encargadas
de hacerlas cumplir. Recuérdese que la generalidad es uno de los
atributos esenciales de la ley y las autoridades no tienen la facultad
para determinar en que casos no aplicarla. Si una ley no es adecuada debe
ser reformada o abrogada, pero mientras esté vigente no queda mas
que aplicarla.
QUINTANILLA Valtierra, Jesús, Derecho Tributario Mexicano, editorial Trillas, 4ª edición, México 1999 SANCHEZ Gómez Narciso, Derecho Fiscal Mexicano, Editorial Porrúa, 2ª edición, México 2001. Thuesen, H. G., Ingeniería Económica, editorial Prentice Hall, 1ª edición México 1986. ZAMUDIO Urbano Rigoberto, Las entidades Fiscales y el Nuevo Federalismo Tributario, O.G.S. Editores, 1ª. Edición, México 2000.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2004 Ediciones Fiscales Isef. México Ley de Coordinación Fiscal, S.A.T., Sentencias 2004. Dofiscal Editores. México Compilación Fiscal Correlacionada 2004. Dofiscal Editores. México
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