Anteproyecto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación de los títulos segundo y tercero relacionadas con los derechos y obligaciones de los contribuyentes y las facultades de las autoridades fiscales, respectivamente.

Título del proyecto

Anteproyecto que reforma los artículos 18, 18-A, 19 y 37, y adiciona 18-C, 33-B, 33-C, 33-D y 33-E del Código Fiscal de la Federación (relativos a los títulos segundo y tercero de los derechos y obligaciones de los contribuyentes y las facultades de las autoridades fiscales, respectivamente) .

Resumen del proyecto

Existe un problema ya que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) mantuvo la exclusión que estaba vigente para la materia fiscal tratándose de contribuciones y los accesorios, por lo que las autoridades fiscales de la SHCP no están obligadas a inscribir los trámites fiscales en un registro, ni deben respetar ciertas disciplinas en las promociones de trámites que realizan los particulares.

La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental, recientemente aprobada por el Congreso de la Unión y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002, a crear un registro y hacerlo público, dentro del año siguiente a la entrada en vigor de la mencionada Ley, pero no estipula disciplinas esenciales que deben ser observadas por las autoridades fiscales en las promociones de trámites que realizan los particulares.

Se propone obligar a las autoridades fiscales de la SHCP a inscribir y actualizar los trámites que aplican en un Registro Federal de Trámites y Servicios Fiscales , a fin de que tanto la Subsecretaría de Ingresos como el Servicio de Administración Tributaria, órgano desconcentrado de aquélla dependencia, precisen la información que los particulares deben entregar o conservar para cumplir con sus obligaciones fiscales ordinarias, y para obtener un beneficio o servicio. Asimismo se proponen diversas disciplinas esenciales que deben ser observadas por las autoridades fiscales en las promociones de trámites que realizan los particulares.

Se excluye lo relativo a las atribuciones de comprobación (fiscalización) de las autoridades fiscales y a los recursos administrativos que pueden ser promovidos por los particulares.

Tal y como lo demuestra la práctica de otros países, la identificación explícita y transparente de los trámites y formatos fiscales representa un elemento fundamental de transparencia que no vulnera la recaudación, y la implementación de disciplinas esenciales obligatorias para las autoridades fiscales promueve el estado de derecho y la seguridad y certeza jurídicas para los contribuyentes.

Entre otros se propone establecer disposiciones de mejora regulatoria y simplificación, precisar el alcance de las disciplinas que deben observar las autoridades fiscales de la SHCP, así como el alcance de algunos conceptos y los plazos y procedimientos aplicables para:

• definir de manera inequívoca qué se entiende por trámite ;

• limitar, trámite por trámite, los datos y documentos anexos que podrán ser exigidos por la SHCP;

• fijar, trámite por trámite y de acuerdo a su complejidad, plazos específicos menores a los máximos establecidos en el Código Fiscal de la Federación (generalmente tres meses);

• detallar la información que deberá inscribirse para cada trámite y crear el Registro Federal de Trámites y Servicios Fiscales;

• establecer los tiempos y la forma en que los nuevos trámites o sus modificaciones deberán ser inscritos en el registro;

• precisar el procedimiento para realizar la inscripción de los trámites en el registro;

• instaurar disciplinas que deberán observar las autoridades fiscales respecto de los particulares en la promoción y resolución de trámites;

• abrir la posibilidad para que ciertos trámites puedan ser realizados por medios electrónicos, y

• otorgarle un valor agregado al registro donde los trámites fiscales sean públicos y se encuentren disponibles en internet, se actualicen constantemente, se brinde asesoría en línea y acceso a los formatos publicados en el DOF, de forma tal que éstos los cuales puedan reproducirse libremente y ser utilizados.

Estas precisiones son necesarias para subsanar cualquier duda operativa e incertidumbre en virtud del anteproyecto de reformas y adiciones que se propone.

Referencias internacionales

Los países más desarrollados del mundo cuentan con esquemas jurídicos de transparencia en la aplicación de las regulaciones fiscales, es decir, registros de los trámites fiscales, similares a los del anteproyecto de reformas y adiciones que se propone. Esos esquemas han transformado profundamente la cultura del servicio público y han permitido lograr seguridad jurídica y una alta calidad en los marcos regulatorios fiscales correspondientes.

El tratamiento en materia fiscal que se propone está por debajo de las exigencias que rigen, por ejemplo, en los EE.UU., donde la carga regulatoria se evalúa incluso previamente a través de un estimado de las horas-hombre necesarias para que los particulares cumplan con los trámites; la estimación correspondiente se presenta y publica como información complementaria a toda iniciativa en esa materia (Paperwork Reduction Act; 1980, última reforma en 1999). En países como Gran Bretaña, Canadá, Australia y Nueva Zelanda, las autoridades hacendarias deben elaborar una manifestación de impacto regulatorio en todo anteproyecto de disposición jurídica fiscal que se hace pública y que detalla, ex ante, los trámites que crea, modifica o elimina el anteproyecto respectivo.

• Solución propuesta

En el anteproyecto de reformas y adiciones se busca que las autoridades fiscales de la SHCP estén obligadas a inscribir los trámites fiscales en un registro, así como asegurar que éstas precisen la información que los particulares deben entregar o conservar para cumplir con sus obligaciones fiscales ordinarias, y para obtener un beneficio o servicio, y se impongan una serie de disciplinas en las promociones correspondientes.

Cuadro 1: Acciones específicas contenidas en el anteproyecto

Problemas específicos

Soluciones propuestas

Artículos aplicables del proyecto

La materia fiscal está exceptuada de la aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo por lo que no le son aplicables las disciplinas básicas de mejora regulatoria relacionadas con los trámites que deben y pueden promover los particulares. Existe ambigüedad sobre si puede ser aplicable todavía el Acuerdo presidencial para la Desregulación de la Actividad Empresarial.

Se introducen algunas de esas disciplinas y transparentar, y se crea un registro específico para los trámites fiscales que operará la SHCP.

18, 18-A y 37

Existen reglas imprecisas sobre la forma en que deben presentarse los trámites fiscales, incluyendo los que se presenten por medios electrónicos. En muchas ocasiones las autoridades fiscales exigen datos y documentos anexos, así como ejemplares de las promociones, sin uniformidad alguna. Esto se traduce en información excesiva y costos para los particulares.

Se establece disciplinas sobre las formalidades en la presentación de trámites y se abre la posibilidad de variaciones. Se establecen reglas generales que aplicarán en caso de que no se realice la precisión correspondiente.

18 y 18-A.

El plazo genérico de tres meses para resolver las promociones de trámites es innecesariamente largo; no existe disposición a nivel ley que autorice en legislación secundaria el establecimiento de plazos más cortos para cada trámite.

Se precisa que el plazo máximo para emitir las resoluciones será de 3 meses, y se abre la posibilidad para que en un registro se establezcan plazos menores para cada trámite.

37, primer párrafo

Salvo algunos casos muy específicos, no se precisan los tiempos que tienen las autoridades fiscales para hacer requerimientos a los particulares en caso de que éstos hubieran omitido un requisito en la presentación de trámites, ni qué sucede con el plazo de respuesta, en su caso.

Se precisa como regla general que las autoridades fiscales deberán hacer los requerimientos correspondientes dentro del primer tercio del plazo de respuesta aplicable al trámite de que se trate, y se precisa que, subsanada la omisión, el plazo de respuesta comenzará de nuevo.

18

No se tiene claro qué se entiende por trámite en materia fiscal. Además los interesados que realizan trámites frecuentemente deben presentar la misma información ante las diversas autoridades fiscales.

Se precisa una definición de trámite para incluir no sólo los obligatorios sino también aquellos que pueden ser presentados de manera voluntaria por los interesados.

Se establece en el Registro de Representantes Legales para hacer trámites, una clave con el objeto de mencionarla en los mismos, en lugar de acompañar la constancia de dicho Registro. Esto con el fin de reducir los costos de acreditación de la personalidad o la representación legal.

33-B y 19

No existe un mecanismo expedito que promueva la mejora y simplificación de los trámites fiscales sin que se tenga que recurrir a un prolongado proceso de reformas.

Se facilita la reducción de plazos, y la eliminación de datos y documentos anexos por medio de acuerdos de carácter general.

33-E

No hay disposiciones plasmadas en ordenamientos fiscales que promuevan la creación de un registro de trámites fiscales ni que precisen el contenido de la información que las autoridades fiscales deben inscribir en el mismo.

Se crea el Registro Federal de Trámites y Servicios Fiscales y se detalla la información que deberá incluirse en el mismo. Asimismo, se establecen los procedimientos y tiempos para actualizarlo.

33-B y 33-C

No hay procedimientos específicos que garanticen una actualización permanente del registro, ni la legalidad y congruencia de la información inscrita en el mismo.

Se detallan los procedimientos de entrega de información sobre trámites, y se acotar los ordenamientos en los que debe fundamentarse la información inscrita en el registro.

33-B y 33-C

Existe incertidumbre jurídica para los particulares en caso de que las autoridades fiscales exijan trámites no inscritos en el registro, o lo hagan de manera distinta a como ahí se encuentran. Es necesario establecer excepciones en algunos casos cuando no se haya inscrito algún trámite y promover su incorporación al mismo.

Se incluye una prohibición para que las autoridades fiscales no exijan tramites no inscritos o lo hagan de manera distinta a como ahí se encuentran. Se establecen excepciones puntuales a esta prohibición, pero se precisa un procedimiento que actualizará inmediatamente el registro.

33-D

No existe un mecanismo para que, de acuerdo a la información inscrita en el registro, un particular pueda considerar que la autoridad fiscal resolvió positivamente su promoción. Tampoco se otorga, en ese caso, un derecho a los particulares para solicitar a la autoridad fiscal la constancia correspondiente.

Se establece la posibilidad para que las autoridades fiscales precisen, de manera expresa y en el registro, que aplica la positiva ficta para algún trámite, y se obliguen a emitir una constancia en caso de que así lo soliciten los particulares.

37

• Instrumentación y aplicación

La instrumentación de las disposiciones en el anteproyecto de reformas y adiciones está a cargo de las autoridades fiscales de la SHCP, misma que cuenta con los recursos presupuestales previamente asignados.

El anteproyecto de reformas y adiciones entraría en vigor el 1 de enero del año 2006. Esto con el fin lograr una mejor implementación de la iniciativa.

Esta consideración transitoria es clave para lograr la conformación del RFTS Fiscales en el tiempo estipulado por las disposiciones transitorias del propio Código Fiscal de la Federación. De lo contrario, y con base en la experiencia adquirida en la conformación del inventario de trámites, se considera poco probable que se logre la meta.

La vigilancia del cumplimiento de las acciones que se instrumenten legalmente está a cargo de la Secretaría de la Función Pública, y es un factor importante para la materialización de los beneficios de la mejora regulatoria.

• Consulta

El anteproyecto de reformas y adiciones otorga diversos derechos a los particulares y sus disposiciones imponen disciplinas a las autoridades fiscales de la SHCP; en sí mismo, el anteproyecto recoge lo que ha sido una exigencia constante de los sectores productivos y la ciudadanía en general.

• Costos y beneficios; Determinación del grado de impacto de la propuesta

La propuesta es de bajo impacto, porque generará para las autoridades fiscales costos directos adicionales inferiores que podrán se costeados con el incremento en la recaudación y no tendrá un impacto negativo en ningún sector económico específico. Los costos de cumplimiento para los particulares son mínimos.

El costo principal de no hacer que las autoridades fiscales inscriban los trámites en un registro y se impongan ciertas disciplinas en la promoción de los mismos por parte de los particulares se traducen en una falta de transparencia de la regulación fiscal que no propiciaría un marco regulatorio fiscal congruente, ordenado y menos oneroso para los contribuyentes, no fortalecería el estado de derecho, no promovería su cumplimiento y la recaudación derivada de ello, ni reduciría las posibilidades de abusos de autoridad y de corrupción.

Es imprescindible notar que aunque las reformas y adiciones pudiesen considerarse incluso mejoras regulatorias muy pequeñas, bien pueden implicar ahorros de millones de pesos para la sociedad y los agentes económicos en los mercados

Por ello, varios países han establecido esquemas jurídicos de transparencia en la aplicación de las regulaciones fiscales, similares a los del anteproyecto de reformas y adiciones que se propone. Tal es el caso de los EE.UU.

• Identificación de los beneficios creados por el anteproyecto

DEFINICIÓN Y TIPO DE TRÁMITES

Se precisa la definición de trámite con el fin de no dejar duda alguna sobre la naturaleza de los trámites que se inscribirán en el Registro Federal de Trámites y Servicios Fiscales. Estos son no sólo los trámites obligatorios, sino también los relacionados con la obtención de un beneficio o servicio. No se comprende en la definición aquella documentación o información que los particulares deban presentar en caso de un requerimiento por parte de las autoridades fiscales, en el ejercicio de sus atribuciones de comprobación.

REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LOS TRÁMITES Y SUS REQUISITOS PARA PODER APLICARSE A LOS PARTICULARES

Para promover la transparencia y eliminar ambigüedades potenciales sobre la transparencia de la regulación fiscal, los trámites y sus requisitos inclusive, se hace explícito que éstos deben preverse en alguna disposición legislativa o administrativa que debe publicarse en el Diario Oficial de la Federación. En adelante, las autoridades fiscales deberán publicar todos los requisitos que exigen a los particulares en la realización de trámites.

REGLAS QUE DEBEN OBSERVAR LAS AUTORIDADES RESPECTO DE LOS PARTICULARES EN LA PRESENTACIÓN Y LA RESOLUCIÓN DE TRÁMITES

Ante la falta de normas aplicables a la forma en que los particulares deben presentar los trámites y a la conducta que deben guardar las autoridades, se establecieron una serie de reglas que precisan lo siguiente:

• los trámites deberán presentarse en un tanto, solamente en original, y sus anexos en copia

simple, excepto cuando se trate de un procedimiento en el que se tenga que dar vista a terceros;

• todo documento original puede presentarse en copia certificada;

• en vez de entregar copia de los documentos expedidos por la dependencia, los interesados podrán señalar los datos de identificación de dichos documentos, y

• la prevención de información faltante deberá hacerse dentro del primer tercio del plazo de respuesta o, de no requerirse resolución alguna, dentro de los diez días hábiles siguientes a la presentación del escrito correspondiente.

Estas disposiciones representan un gran avance, toda vez que los particulares no podían recurrir a un ordenamiento jurídico que regulara la forma en que debían presentarse los trámites, por ejemplo, respecto del contenido del escrito y de sus anexos, y el número de tantos. Esto daba como resultado que la autoridad requiriera con gran discrecionalidad y sin razón aparente una diversidad de aspectos adicionales vinculados a las solicitudes y trámites promovidos por los particulares.

Con la inclusión de esas disciplinas se obliga a las autoridades a precisar y consecuentemente se reduce el número de documentos que se deben acompañar con las promociones, además de establecerse una prohibición para las autoridades respecto de no exigibilidad en caso de que éstas omitan fijar cualquier aspecto vinculado.

Por otro lado, se perfecciona la figura de la prevención, al especificarse el momento a partir del cual empieza a contar el plazo con que cuenta el particular, para subsanar la falta o indebida presentación de datos y documentos en su escrito. Asimismo, se establece la prevención inmediata, cuando la resolución del trámite sea tal.

PLAZO MÁXIMO PARA RESOLVER SOLICITUDES Y TRÁMITES

Se mantiene y precisa como plazo máximo de respuesta el de tres meses, pero se abre la posibilidad para que en la mayoría de los trámites se determinen plazos específicos menores a ese máximo, y para que en algunos casos se establezca de manera expresa la afirmativa ficta, otorgándole al interesado la posibilidad de solicitar que la autoridad expida, en dos días máximo, una constancia de esa circunstancia.

REDUCCIÓN DE PLAZOS, DATOS Y DOCUMENTOS ANEXOS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES

Con el fin de facilitar la desregulación y simplificación expedita de trámites en beneficio de los particulares, se abre la posibilidad para que la SHCP pueda, mediante un acuerdo general publicado en el Diario Oficial de la Federación, establecer plazos menores dentro de los máximos previstos en leyes y reglamentos, y no exigir datos o documentos cuando la información respectiva pueda obtenerse por otra vía.

REALIZACIÓN DE TRÁMITES A TRAVÉS DE MEDIOS ELECTRÓNICOS

Con el fin de facilitar la mejora y simplificación expedita de trámites en beneficio de los ciudadanos, las autoridades fiscales podrán precisar en el registro aquellos trámites que los particulares podrán presentar opcionalmente a través de medios de comunicación electrónica.

CONTENIDO DEL REGISTRO FEDERAL DE TRÁMITES Y SERVICIOS FISCALES

Se precisa el contenido que deberán proporcionar las autoridades fiscales sobre cada trámite para su inscripción en el Registro Federal de Trámites y Servicios Fiscales.

TIEMPO Y FORMA EN QUE DEBERÁN ENTREGARSE LOS NUEVOS TRÁMITES O LAS MODIFICACIONES A LOS YA INSCRITOS

Para inscribir trámites nuevos o modificar la información sobre aquellos ya inscritos, las autoridades fiscales deberán notificar de ese hecho a la SHCP dentro de los diez días hábiles siguientes a que entre en vigor la disposición que fundamente el trámite nuevo o la modificación a uno ya inscrito. La información correspondiente deberá entregarse a la SHCP en la forma en que ésta determine; la SHCP deberá inscribir los nuevos trámites o las modificaciones al Registro, dentro de los cinco días hábiles siguientes.

DERECHOS QUE OTORGA A LOS PARTICULARES EL NUEVO REGISTRO FEDERAL DE TRÁMITES Y SERVICIOS FISCALES

La transparencia y la seguridad jurídica de los particulares son prioridades de la reforma fiscal. Por ello, se establecen reglas claras que, si son invocadas correctamente, permitirán a los particulares oponerse legalmente a la exigencia de trámites y requisitos que no se prevean en el registro; además, se ordena que las unidades administrativas que apliquen trámites o hagan su recepción, tengan a disposición del público la información que al respecto esté inscrita en el registro.

La prohibición de exigir trámites no inscritos en el Registro no aplica si los trámites están fundamentados en leyes o reglamentos del Ejecutivo Federal, o si se aplican dentro de los sesenta días a partir de su entrada en vigor, o si su falta de aplicación puede causar perjuicio a terceros con interés jurídico o, en general, un grave perjuicio. No obstante, y para promover que todos los trámites se inscriban, en esos casos, la autoridad sólo podrá exigir los requisitos y documentos establecidos expresamente en disposiciones legales y administrativas publicadas en el Diario Oficial de la Federación, y deberá notificar simultáneamente al primer acto de aplicación a la SHCP, la información a inscribirse o modificarse en el Registro.

VALOR AGREGADO DEL REGISTRO FEDERAL DE TRÁMITES Y SERVICIOS FISCALES

El Registro Federal de Trámites y Servicios Fiscales contendrá un valor agregado respecto de otros registros:

• es público y se encuentrará disponible en internet;

• supone la previa revisión, mejora, desregulación y simplificación de trámites;

• se actualizará constantemente;

• otorga acceso a asesoría en línea y a los formatos que se han publicado en el DOF para muchos trámites, los cuales pueden reproducirse libremente y ser utilizados, y

• podrá desarrollar herramientas de búsqueda avanzada de trámites (v.g. trámites por actividades económicas según clasificación del INEGI).