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CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA
Mesa 4: Patrimonio Público
La Constitución Mexicana promulgada en el año 1857, establecía: Artículo 125.- Estarán bajo la inmediata inspección de los Poderes Federales los fuertes, los cuarteles, almacenes de depósito y demás edificios necesarios al Gobierno de la Unión. Es decir, debido a que los referidos inmuebles resultaban de sumo interés para el Gobierno de la Unión se sujetaron a la inspección de los Poderes Federales, pero no a su jurisdicción. Respecto de las reglas para dirimir conflictos de leyes en el espacio, la misma Carta Magna de 1857 prescribía: Artículo 121.- En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso puede, por medio de leyes generales, prescribir la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos y el efecto de ellos. El 19 de octubre de 1901, el anterior mandato constitucional fue reformado para quedar en los términos que en la Carta Magna promulgada en 1917 quedaron incorporados en el siguiente precepto constitucional: Artículo 132.- Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común, estarán sujetos a la jurisdicción de los Poderes Federales en los términos que establezca la ley que expedirá el Congreso de la Unión, mas para que lo estén igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva. Esta reforma constitucional tuvo el claro propósito de erigir la jurisdicción federal sobre los inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común. Es decir, se facultó al Congreso de la Unión para expedir una ley federal que estableciera el régimen jurídico aplicable a dichos bienes y, en consecuencia, que concediera facultades a las autoridades administrativas de carácter federal para aplicar dicha ley y a los tribunales federales para aplicarla en casos controvertidos, con exclusión de las autoridades administrativas y judiciales del orden local.
Primero.- Al parecer, la redacción de la reforma al artículo 125 constitucional estaba imbuida del principio “lex rei sitae”, es decir, que los inmuebles se rigen por la ley aplicable en el lugar de su ubicación, cuya expedición corresponde al respectivo Gobierno Estatal, a través de su Legislatura Local. Dicha ley viene a ser el Código Civil de cada Estado. Así parece corroborarlo el texto del siguiente precepto que se incluyó en la Constitución de 1917: Artículo 121.- En cada Estado de la Federación
se dará entera fe y crédito a los actos públicos,
registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso
de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la
manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto
de ellos, sujetándose a las bases siguientes: De esta manera, la jurisdicción federal se abrió paso difícilmente frente a un principio mal entendido, cuyo sentido y alcance se puede apreciar en el siguiente texto del constitucionalista Felipe Tena Ramírez: “Respecto al artículo 121 constitucional, es importante para el derecho constitucional por cuanto contiene disposiciones que completan y perfeccionan el sistema federal mexicano. El alcance de dichas disposiciones en sí mismas, independientemente de su significado dentro del sistema federal, es materia que corresponde al derecho internacional privado, porque la Constitución no ha hecho sino aplicar, con mayor o menor acierto, nociones de aquel derecho a las relaciones de los Estados entre sí. El artículo 121 impone a cada Estado de la Federación la obligación de dar entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. Mientras entre naciones soberanas esa obligación no existe, si no es porque la aceptan voluntariamente en virtud de convenciones internacionales o por expresión espontánea de sus propias leyes, los Estados de la Federación la tienen como obligación impuesta por el Constituyente. Todo acto pasado ante la autoridad de un Estado, es válido para todos los demás...” El remarcado de las letras pretende destacar que el artículo 121 constitucional tiene como propósito establecer los efectos jurídicos de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales celebrados o realizados el territorio de un Estado en los demás Estados de la Federación. De modo que el citado mandato constitucional no intenta regular el ámbito espacial de validez de los actos que realice la Federación respecto de bienes que ingresen, formen parte o salgan de su patrimonio cuando se ubiquen en el territorio de un Estado, situación que en sí misma involucra el error de pensar que, en principio, una ley federal sobre inmuebles propiedad de la Federación sólo podría aplicarse en un territorio distinto al de los Estados, es decir, en el Distrito Federal y en los extintos Territorios Federales. ¿Qué caso tendría que los Estados se hubiesen unido en una Federación si las leyes federales no se pudieran aplicar en el territorio de los Estados? Partiendo de la anterior concepción equivocada, se puede entender el motivo por el que la reforma del año 1901 al artículo 125 constitucional condicionaba la jurisdicción federal para los inmuebles adquiridos por el Gobierno de la Unión “dentro del territorio de algún Estado” con posterioridad a la fecha de entrada en vigor de dicha reforma, a que otorgara su consentimiento la legislatura local que correspondiera al lugar de ubicación del inmueble federal de que se tratase. Esto es, el precepto constitucional en comento concibió la adquisición de inmuebles por parte del Gobierno Federal como si se tratase de una operación realizada en el territorio de un Estado extranjero, al que lógicamente no se puede extender la jurisdicción federal mexicana. Al convertirse el artículo 125 constitucional reformado en 1901 en el numeral 132 de la Constitución de 1917, el error conceptual recayó sobre el régimen jurídico aplicable a la propiedad pública federal y la fecha de referencia resultó ser desde entonces el 1º de mayo de 1917, en la que entró en vigor la Ley Fundamental que permanece vigente hasta nuestros días. Segundo.- Además de especificar algunas especies de inmuebles (fuertes, cuarteles, almacenes de depósito), el artículo 132 constitucional limita la jurisdicción federal a los bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común, dejando fuera de dicha jurisdicción a los inmuebles que no estén dedicados a tales fines y abriendo un espacio de ambigüedad respecto de cuál será el régimen jurídico que deberá aplicarse en tal caso. Las distintas leyes federales que en forma sucesiva han reglamentado el artículo 132 constitucional han adoptado diversas posturas al respecto. Tercero.- El artículo 132 constitucional limita la jurisdicción federal a los bienes inmuebles, es decir, no incluye a los bienes muebles, dejando duda respecto de la jurisdicción y, en consecuencia, respecto de la legislación aplicable a dichos bienes. Cuarto.- El artículo 132 constitucional utiliza la expresión los inmuebles que el Gobierno de la Unión “en lo sucesivo adquiera dentro del territorio de algún Estado”, es decir, la jurisdicción federal sólo aplicaría en los casos en que el adquirente y, a la postre, titular del derecho de propiedad sea el Gobierno Federal, sin pronunciarse respecto de las entidades que ahora conforman la Administración Pública Federal Paraestatal. ¿Cuál es la jurisdicción aplicable a los inmuebles que ingresen, formen parte o salgan del patrimonio de las entidades paraestatales?
Con fecha 18 de diciembre de 1902, el Presidente Porfirio Díaz promulgó la primera ley que reglamentó el entonces artículo 125 constitucional, a la que denominó Ley de Clasificación y Régimen de los Bienes Inmuebles Federales. Esta primera Ley no se pronunció en torno del requisito del consentimiento de la Legislatura Local que correspondiera al lugar de ubicación del inmueble que pretendiera adquirir el Gobierno Federal, para que surtiera la jurisdicción federal. Por su importancia, conviene señalar la clasificación de los inmuebles federales que contenía la Ley en estudio: Artículo 1º.- Los bienes inmuebles de la
Federación, se dividen en dos clases: Art. 16.- Son bienes propios de la Hacienda Federal, los que le pertenecen
en pleno dominio. Se dividen en dos clases: Es pertinente mencionar que en esa primera ley sobre los inmuebles federales, los bienes de uso común se identificaron con los de dominio público, en tanto que los inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público se consideraron en otra categoría: los bienes propios de la Hacienda Federal, sin ser bienes de dominio público. Sin embargo, cabe preguntarse el sustento constitucional para que esta Ley también regulara a los demás inmuebles que adquiriera la Hacienda Federal, pues a partir de la reforma de 1901, el texto del artículo 125 constitucional únicamente se refería a los bienes destinados al servicio público o al uso común. Como consecuencia natural de su propia denominación, la Ley de 1902 no reguló los bienes muebles pertenecientes al Gobierno Federal. Entre las distintas categorías de bienes destinados a un servicio público, el artículo 17 de la Ley en cita incluyó: X.- Establecimientos fabriles, depósitos y almacenes; Es de entenderse que entonces no se había acuñado el concepto de entidades paraestatales, ni de sus distintas clases. Por tanto, el fundamento constitucional para emitir una ley federal que regulara los bienes destinados a un servicio público abarcaba las especies de inmuebles enunciadas en las fracciones X y XI del artículo 17, pues eran administrados directamente por el Gobierno de la Unión, inclusive el entonces artículo 125 constitucional se refería expresamente a los almacenes de depósito.
Por primera vez en la historia legislativa de México, el objeto de regulación de la ley reglamentaria del artículo 132 constitucional, que originalmente se reducía a los bienes inmuebles federales, se extiende hacia toda clase de bienes nacionales, término que se refiere a los bienes que por disposición constitucional son propiedad de la Nación y de los cuales el Gobierno Federal sólo es el administrador y representante legal. Asimismo, en el término bienes nacionales también se incorporaron los bienes muebles e inmuebles federales adquiridos por el Gobierno Federal por cualquier título. En cuanto al régimen jurídico aplicable a los bienes nacionales, la Ley en comento estableció: Artículo 1.- El patrimonio nacional se compone: Artículo 2o.- Son bienes de dominio público: Artículo 3o.- Son bienes de dominio privado de la Federación: Artículo 22.- Están destinados a un servicio público,
y por lo tanto se hallan comprendidos en la fracción III del artículo
2º: Es de advertirse que en la Ley de 1942 se sujetaron al dominio público de la Federación tanto los bienes de uso común como los inmuebles destinados al servicio público, además de otras categorías de bienes nacionales. En este aspecto resulta oportuno destacar que el artículo 132 constitucional esencialmente se refiere a los inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común. De modo que el dominio público creado por la Ley de 1942 vino a corresponder fielmente a las dos clases de bienes para las que la Ley Fundamental erigió la jurisdicción federal. Pero ¿qué régimen jurídico aplicaría a los demás inmuebles que la Federación adquiriese después de 1917? La antigua clase de los bienes propios de la Hacienda Federal se convirtió en el dominio privado de la Federación. El artículo 3º transcrito enunció las distintas especies de bienes que quedaron sujetos al dominio privado de la Federación, incluyendo genéricamente a los demás inmuebles que adquiriese el Gobierno Federal por cualquier título después de 1917. En esencia, los bienes del dominio privado comparten la característica común de no ser útiles al servicio público ni al uso común y por ello son susceptibles de enajenarse a particulares. Empero, ¿cuál es el fundamento constitucional para sujetar a un régimen jurídico creado por una ley federal a inmuebles adquiridos por la Federación después de 1917 por cualquier título o causa, menos para destinarlos al servicio público o al uso común? Paradójicamente, el dominio privado de la Federación opera automáticamente tan pronto como el Gobierno Federal adquiere un inmueble, sin necesidad de obtener el consentimiento de la Legislatura Local respectiva, ni siquiera de comunicarle ese acontecimiento. En cambio, para que opere la jurisdicción federal se requiere avisar y obtener el consentimiento del correspondiente Congreso Local si es que el Gobierno Federal adquiere un inmueble con el propósito de destinarlo al servicio público o al uso común. ¿Qué pasa si el órgano legislativo estatal niega su consentimiento? La Ley de 1942 enfrentó el error conceptual, las condiciones y limitaciones a la jurisdicción federal consignadas en el artículo 132 constitucional, de la siguiente manera: Artículo 5o.- El uso del mar territorial para la navegación, el embarque y desembarque de pasajeros y mercancías, la pesca, el buceo de perlas o para cualquier otro objeto, está sujeto a las prescripciones legales y reglamentos administrativos del Gobierno Federal, cualquiera que sea la entidad en que están ubicados, salvo que se trate de bienes adquiridos por la Federación y destinados al servicio público o al uso común con anterioridad al 1º de mayo de 1917 o de los señalados en los artículos 2º fracción II, 3º fracción II y 17 fracciones I a X y XII de esta ley. Una vez otorgado el consentimiento, será irrevocable. Se presumirá que la legislatura local ha dado su consentimiento cuando no dicte resolución alguna dentro de los treinta días posteriores de aquel en que reciba la comunicación del Ejecutivo Federal, excepto cuando esté en receso, caso en el cual el término se computará a partir del día en que inaugure su período inmediato de sesiones. La negativa expresa de una legislatura, exclusivamente para lo relacionado con la jurisdicción local, dejará colocado al inmueble en la situación jurídica de los de dominio privado nacional. Establecida la jurisdicción federal, los Estados no podrán gravar los bienes de dominio público en ninguna forma, ni tendrán eficacia alguna respecto de ellos las disposiciones generales o individuales que emanen de cualesquiera de sus autoridades, a que obren en auxilio o por encargo de los federales. Del contenido del párrafo tercero del artículo 5º transcrito se desprende que, sin importar que se destinasen al servicio público o al uso común, no se incorporarían al dominio público de la Federación los inmuebles adquiridos por el Gobierno Federal después de 1917 en el caso de que la respectiva Legislatura Local negara su consentimiento. Esta situación revela que la reforma de 1901 al entonces artículo 125 constitucional resultó incompleta y un contrasentido, debido a que en forma equivocada se aplicó el principio “lex rei sitae” a las relaciones entre la Federación y los Estados. En efecto, el párrafo tercero del artículo 5º estableció que se sujetarían al dominio privado nacional (o de la Federación) los inmuebles adquiridos por el Gobierno Federal después de 1917 si la respectiva Legislatura Local negara su consentimiento, pero “exclusivamente para lo relacionado con la jurisdicción local”, frase ambigua y engañosa. ¿Cuál es el fundamento constitucional para sujetar a un régimen jurídico creado por una ley federal, inmuebles adquiridos por el Gobierno Federal respecto de los que la Legislatura Local respectiva negó su consentimiento para que surtiera la jurisdicción federal? En una rigurosa interpretación literal del artículo 132 constitucional, deberían quedar sujetos al derecho común, o sea, el regulado en el Código Civil de cada uno de los Estados de la República, los inmuebles adquiridos por el Gobierno Federal después del 1º de mayo de 1917, tanto en el caso de que no se destinen al servicio público o al uso común, como en el supuesto de que sí se destinen a cualquiera de esas dos finalidades si es que las respectivas Legislaturas Locales niegan su consentimiento para que surta efectos la jurisdicción federal (no para que se consume la operación de adquisición). Pero ¿cuál sería la ventaja de sujetar a los inmuebles federales a tantos códigos civiles? O desde otro punto de vista, ¿para qué se requiere el consentimiento de la Legislatura Local? ¿Qué protege esta condición para que opere la jurisdicción federal? ¿Qué tiene que examinar una Legislatura Local para otorgar o negar su consentimiento? ¿Cuál es el perjuicio que se causa a un Estado de la República cuando, por ejemplo, el Gobierno Federal adquiere un inmueble y no comunica esta circunstancia a la Legislatura Local o no obtiene su consentimiento? Para el año de 1901 era entendible que las anteriores interrogantes no tuvieran respuesta y que por temor a lo desconocido resultase aventurado eliminar la condición del consentimiento de la Legislatura Local para que surtiera efectos la jurisdicción federal. Pero un siglo después ya no puede mediar la misma justificación para mantener una disposición constitucional cuyo único efecto consiste en dejar en estado de vulnerabilidad a los inmuebles adquiridos por la Federación después de 1917, debido a que se encuentran fuera de la tutela jurídica especial constituida por el dominio público, que a su vez, se creó precisamente para dar cumplimiento del artículo 132 constitucional vigente. La Ley de 1942 también sujetó al dominio público a los “muebles de propiedad federal que por su naturaleza normalmente no sean substituibles”. Asimismo, dicho ordenamiento dedicó un capítulo a la regulación de los bienes muebles de dominio privado. De esta manera, la Ley desbordó el objeto de regulación previsto por el artículo 132 constitucional, que sólo se reduce a bienes inmuebles. La Ley de 1942 también sujetó al dominio público a los inmuebles pertenecientes a establecimientos públicos que, en el lenguaje y estado de evolución de la administración pública de esa época, constituían los antecedentes de las actuales entidades paraestatales, en los siguientes términos: Adoptando un criterio riguroso de interpretación, la cobertura del artículo 132 constitucional se reduce a los inmuebles pertenecientes al Gobierno de la Unión y no comprende a los inmuebles que constituyan el patrimonio de los establecimientos públicos creados por una ley federal, a los que se refiere la fracción VII del artículo 22 de la LGBN de 1942.
La Ley de 1969 esencialmente mantuvo la misma regulación que ya había establecido la Ley de 1942, como se puede apreciar en los siguientes preceptos: Artículo 1o.- El patrimonio nacional se compone: Artículo 2o.- Son bienes de dominio público: Artículo 3o.- Son bienes de dominio privado: Artículo 23.- Están destinados a un servicio público,
y por tanto, se hallan comprendidos en la fracción V del artículo
2º: La Ley de 1969 abordó la condición para que surtiera la jurisdicción federal en términos semejantes a los consignados en el artículo 5º de la Ley de 1942: Artículo 5o.- Los bienes de dominio público estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los poderes federales, en los términos prescritos por esta Ley; pero si estuvieren ubicados dentro del territorio de un Estado, se requerirá para ello la aprobación de la Legislatura respectiva, salvo que se trate de bienes adquiridos por la Federación y destinados al servicio público o al uso común con anterioridad al 1º de mayo de 1917, o de los señalados en los artículos 2º fracciones I y IV y 16 fracciones I al XI y XIV de esta Ley. Una vez otorgado el consentimiento será irrevocable. Se presumirá que la Legislatura Local ha dado su consentimiento cuando no dicte resolución alguna dentro de los treinta días posteriores a aquel en que reciba la respectiva comunicación del Ejecutivo Federal, excepto cuando esté en receso, caso en el cual el término se computará a partir del día en que inaugure su período inmediato de sesiones. La negativa expresa de una Legislatura, exclusivamente para lo relacionado con la jurisdicción local, dejará colocado al inmueble en la situación jurídica de los de dominio privado. Establecida la jurisdicción federal, los Estados no podrán gravar los bienes de dominio público en ninguna forma, ni tendrán eficacia alguna respecto de ellos las disposiciones generales o individuales, que emanen de cualesquiera de sus autoridades, a menos que obren en auxilio o por encargo de las federales. A resumidas cuentas, en comparación con la Ley de 1942, la Ley de 1969 también rebasa el contenido del artículo 132 constitucional, en las siguientes direcciones: • Conserva el régimen de dominio privado de la Federación, aplicable a los inmuebles adquiridos por el Gobierno Federal para fines distintos del servicio público y del uso común, con posterioridad al 1º de mayo de 1917. • Sujeta al dominio privado de la Federación a los inmuebles adquiridos por el Gobierno Federal después de 1917 para destinarlos al servicio público o al uso común, en el caso de que las respectivas Legislaturas Locales nieguen su consentimiento. • Extiende su ámbito material de validez a los bienes muebles de la Federación. • Amplía su ámbito personal de validez a instituciones públicas con personalidad jurídica y patrimonio propios y distintos de los de la Federación: los organismos públicos de carácter federal (fracción VII del artículo 23 de la LGBN de 1969).
La Ley de 1982 conserva las mismas incongruencias con el artículo 132 constitucional que registraron las anteriores leyes generales de bienes nacionales de 1942 y de 1969, lo cual se puede advertir en los siguientes preceptos: Artículo lo.- El patrimonio nacional se compone de: Artículo 2o.- Son bienes de dominio público: Artículo 3o.- Son bienes de dominio privado: Artículo 5o.- Los bienes de dominio público estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los poderes federales, en los términos prescritos por esta ley; pero si estuvieren ubicados dentro del territorio de un Estado, se requerirá para ello la aprobación de la legislatura respectiva, salvo que se trate de bienes adquiridos por la Federación y destinados al servicio público o al uso común con anterioridad al lo. de mayo de 1917, o de los señalados en los artículos 2o., fracciones II y IV, y 29, fracciones I al XI y XIV, de esta ley. Una vez otorgado, el consentimiento será irrevocable. El Decreto mediante el cual el Gobierno Federal afecte un bien a la realización de fines o servicios públicos, surtirá efectos de notificación a la legislatura del Estado a partir de su publicación en el Diario oficial de la Federación. En tanto la Legislatura resuelve, se reputará que dicho bien se halla sujeto al régimen de los de dominio público. Tratándose de bienes inmuebles que sean utilizados con fines de utilidad pública se presumirá que la legislatura local ha dado su consentimiento, cuando no dicte resolución alguna dentro de los treinta días posteriores a aquel en que reciba la respectiva comunicación del Ejecutivo Federal, excepto cuando esté en receso, caso en el cual el término se computará a partir del día en que inaugure su período inmediato de sesiones. Se estará a lo dispuesto por el artículo 120 Constitucional . La negativa expresa de una legislatura, exclusivamente para lo relacionado con la jurisdicción local, dejará colocado al inmueble en la situación jurídica de los de dominio privado. Establecida la jurisdicción federal, los Estados no podrán gravar los bienes de dominio público en ninguna forma, ni tendrán eficacia alguna respecto de ellos las disposiciones generales o individuales que emanen de cualesquiera de sus autoridades, a menos que obren en auxilio o por encargo de las federales. Artículo 34.- Están destinados a un servicio público,
y por tanto, se hayan comprendidos en la fracción V del artículo
2o.: Respecto a la ampliación del ámbito personal de validez de la Ley General de Bienes Nacionales de 1982, cabe mencionar que se mantiene la referencia a los inmuebles pertenecientes a los organismos públicos de carácter federal (que en ese entonces ya se denominaban organismos descentralizados) como una de las especies de los bienes destinados a servicios públicos. Respecto de las personas de derecho público a quienes aplica la LGBN, cabe señalar que se sustituye el término “corporaciones públicas de carácter federal” por el de “entidades de la Administración Pública Federal Paraestatal”, para indicar uno de los orígenes de inmuebles que ingresan al patrimonio de la Federación, en el caso de que aquéllas se extingan y sólo en la proporción que corresponda a la Federación (fracción IV del artículo 3º de la LGBN de 1969).
La reforma de 1984 a la Ley General de Bienes Nacionales subdividió a los inmuebles integrantes del patrimonio de los organismos públicos descentralizados en dos grupos: a).- aquéllos que se utilizaren directamente en la prestación de sus servicios quedaron sujetos al dominio público de la Federación, b).- los demás inmuebles, no. Artículo 34.- Están destinados a un servicio público,
y por tanto, se hayan comprendidos en la fracción V del artículo
2o.: En forma equivocada, comúnmente se piensa que los inmuebles pertenecientes a los organismos descentralizados que se dediquen a propósitos distintos al cumplimiento de su objeto o que no se aprovechen, quedan sujetos al régimen del dominio privado de la Federación, sin que exista previsión legal expresa al respecto. En los términos del artículo 132 constitucional cabe interpretar que para estos inmuebles es aplicable la jurisdicción local.
En 1987, entre otros preceptos, se reformó el siguiente numeral de la LGBN: Artículo 34.- Están destinados a un servicio público,
y por tanto, se hayan comprendidos en la fracción V del artículo
2o.: Este precepto reformado esencialmente mantiene la subdivisión de los inmuebles integrantes del patrimonio de los organismos públicos descentralizados en dos grupos: a).- aquéllos que se utilizaren en las actividades específicas que tengan encomendadas conforme a sus respectivos objetos, b).- los demás inmuebles, no. Asimismo, especifica algunos tipos de inmuebles y actividades que se consideran afectos al cumplimiento del objeto de los organismos descentralizados. El segundo párrafo del entonces nuevo artículo 34 explicitó la consecuencia natural de la subdivisión expuesta: los inmuebles que los organismos descentralizados utilicen para propósitos distintos a su objeto no se consideran destinados a un servicio público y, por tanto, no están sujetos al dominio público de la Federación. Por último, es muy importante advertir que, con el propósito de obligar a los organismos descentralizados a pagar el impuesto predial a los Ayuntamientos, se sustrajeron del dominio público de la Federación los inmuebles pertenecientes a dichos organismos que éstos utilicen para oficinas administrativas, o sea que, para lograr un propósito fiscal, se despojó a los referidos inmuebles de la tutela jurídica del dominio público, no obstante que, a todas luces, las oficinas administrativas de los organismos están afectas al cumplimiento de su objeto. En este punto, es justo reconocer que en el contexto del artículo 115 constitucional vigente hasta el año 2000 no era posible imponer a los organismos la obligación de pagar el impuesto predial respecto de los inmuebles que utilizaren como oficinas, y mantenerlos dentro del dominio público, si incurrir en una violación directa al artículo propio 115 constitucional, que a continuación se transcribe en la parte relativa: IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual
se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan,
así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor, y en todo caso: El decreto de reformas a la LGBN también modificó el siguiente precepto: Artículo 5o.- Los bienes de dominio público estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los poderes federales, en los términos prescritos por esta ley; pero si estuvieren ubicados dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva, salvo que se trate de bienes destinados al servicio público o al uso común y adquiridos por la Federación con anterioridad al 1o. de mayo de 1917, o de los señalados en los Artículos 2o., fracciones II y IV, y 29, fracciones I al XI y XIV, de esta Ley. Una vez otorgado, el consentimiento será irrevocable. El decreto o acuerdo mediante el cual el Gobierno Federal adquiera, afecte o destine un bien para un servicio público o para el uso común, deberá comunicarse a la legislatura local correspondiente. Surtirá efectos de notificación a la propia legislatura del estado a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Se presumirá que la legislatura local de que se trate ha dado su consentimiento, cuando no dicte resolución alguna dentro de los cuarenta y cinco días posteriores al de la publicación en el Diario Oficial de la Federación, excepto cuando esté en receso, caso en el cual el término se computará a partir del día en que inaugure su período inmediato de sesiones. La negativa expresa de la Legislatura correspondiente, dejará dichos bienes sujetos a la jurisdicción local. El carácter de bienes de dominio público de la Federación, de los inmuebles de que se trata, no se verá alterado en cualquiera de los supuestos a que se refiere este artículo. Merece un reconocimiento especial el hecho de que, por primera vez, se interpreta y aplica correctamente el artículo 132 constitucional en el caso de que la Legislatura correspondiente niegue su consentimiento para que opere la jurisdicción federal tratándose de inmuebles que la Federación adquiera y destine a servicios públicos o al uso común: la sujeción de dichos bienes a la jurisdicción local, la cual se expresa en el Código Civil de cada Estado de la República. Se recordará que hasta esta reforma de 1987, las distintas ediciones de la LGBN sujetaron dichos bienes al dominio privado de la Federación o dominio privado nacional (régimen jurídico creado y regulado por una ley federal), o sea, a la jurisdicción federal. Por principio de cuentas, se podría interpretar que a partir de la reforma de 1987 el dominio privado de la Federación se quedó sin materia, puesto que a partir de entonces, en vez de ingresar a dicho régimen jurídico federal, quedaron sujetos a la jurisdicción local los inmuebles que la Federación adquiera y destine a servicios públicos o al uso común. Sin embargo, el dominio privado se ha seguido aplicando a los inmuebles que la Federación ha venido utilizando en fines distintos del servicio público y el uso común. Es pertinente reiterar que en este supuesto, el dominio privado rebasa los límites que el artículo 132 constitucional impuso a la jurisdicción federal.
En el año 2000, el Poder Constituyente Permanente reformó el artículo 115 constitucional para quedar en los siguientes términos: IV. ... a) a c) ... Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. La entrada en vigor de la anterior reforma constitucional, quedó condicionada a que el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales expidieran las respectivas adecuaciones a la legislación, como se puede apreciar en el siguiente artículo transitorio: ARTICULO SEGUNDO.- Los Estados deberán adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001. En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes. El dictamen con proyecto de la nueva Ley General de Bienes Nacionales, contiene la respectiva adecuación, de modo que la reforma constitucional entrará en vigor, tan pronto como, a su vez, sea aprobada y entre en vigor la nueva LGBN, en atención a lo dispuesto por el artículo transitorio del Decreto de Reformas mencionado. De esta forma, a partir de la entrada en vigor de dicha reforma constitucional, ya no será indispensable despojar de la tutela jurídica del dominio público a los inmuebles pertenecientes a los organismos descentralizados, y que éstos utilicen para fines administrativos, puesto que dichos inmuebles quedarán gravados por el impuesto predial sin perder el carácter de bienes de dominio público. El texto de la reforma constitucional también permitirá que queden gravados por el impuesto predial los inmuebles pertenecientes a la Federación o a los organismos descentralizados que sean ocupados por particulares, así como aquellos inmuebles integrantes del patrimonio de los organismos descentralizados que éstos utilicen en propósitos distintos al cumplimiento de su objeto público. En cualquiera de estos casos, la clasificación o reclasificación de los inmuebles como bienes de dominio público no afectará la situación fiscal de la Federación ni de los organismos descentralizados, como deudores, ni de los Ayuntamientos Municipales, como acreedores.
Los antecedentes históricos expuestos dejan en claro las graves incongruencias del texto de la Ley General de Bienes Nacionales vigente desde 1982, con el artículo 132 constitucional, pues aquélla rebasa los límites que dicho precepto constitucional impone en las siguientes direcciones: • Conserva el régimen de dominio privado de la Federación, aplicable a los inmuebles adquiridos por el Gobierno Federal para fines distintos del servicio público y del uso común, con posterioridad al 1º de mayo de 1917. • Sujeta al dominio privado de la Federación a los inmuebles adquiridos por el Gobierno Federal después de 1917 para destinarlos al servicio público o al uso común, en el caso de que las respectivas Legislaturas Locales nieguen su consentimiento. • Extiende su ámbito material de validez a los bienes muebles de la Federación. • Amplía su ámbito personal de validez a los organismos públicos de carácter federal, aunque desde 1987 el régimen de dominio público sólo aplica a los inmuebles que estos organismos utilicen en el cumplimiento de las actividades propias de su objeto (fracción VI del artículo 34 de la LGBN). Esta situación deja en un alto grado de vulnerabilidad los derechos de propiedad de la Federación sobre sus bienes muebles e inmuebles, pues cualquier particular interesado podría intentar que los tribunales desconozcan la jurisdicción federal y que las ventajas del dominio público no operen a favor de la Federación en los siguientes casos: ? Cuando la Federación no acredite que obtuvo el consentimiento expreso de la Legislatura Local que corresponda a la ubicación del inmueble que hubiese adquirido y destinado al servicio público o al uso común después del 1º de mayo de 1917. ? Cuando el inmueble en litigio hubiese sido adquirido por la Federación después del 1º de mayo de 1917 y no lo hubiese destinado al servicio público o al uso común. ? Cuando se encuentre en litigio un bien mueble perteneciente a la Federación. ? Cuando un organismo descentralizado sea el propietario del inmueble en litigio y además si no acredita que obtuvo el consentimiento expreso de la Legislatura Local que corresponda a la ubicación del inmueble que hubiese adquirido y utilizado en una actividad propia de su objeto después del 1º de mayo de 1917.
La Iniciativa Presidencial de nueva Ley General de Bienes Nacionales de diciembre de 2002, convertida en dictamen con proyecto que contiene diversas modificaciones, aprobado por la Cámara de Diputados en abril de 2003 y por el Senado de la República en diciembre de 2003, se presentará a la aprobación del pleno de la Cámara de Diputados durante el primer periodo de sesiones de 2004. De aprobarse el dictamen de referencia, se presentará la siguiente situación: ? Los inmuebles pertenecientes a la Federación quedarán sujetos a un solo régimen jurídico: el dominio público de la Federación, a fin de aprovechar sus prescripciones a favor de todos los inmuebles federales. En otras palabras, desaparecerá el dominio privado de la Federación para los inmuebles federales. ? La tutela jurídica del dominio público se extenderá a todos los inmuebles integrantes del patrimonio de los organismos descentralizados, sin despojar de esta tutela jurídica y sin exentar a dichos organismos del pago del impuesto predial respecto de aquellos inmuebles que utilicen en fines distintos a su objeto o como oficinas administrativas. ? El dominio público de la Federación también aplicará a los muebles de propiedad federal que estén al servicio de las dependencias, la Procuraduría General de la República y las unidades administrativas de la Presidencia de la República, así como de los órganos de los Poderes Legislativo y Judicial de la Federación. De esta manera, también desaparecerá el régimen del dominio privado para los bienes muebles de propiedad federal. En efecto, el dictamen con proyecto en estudio contiene los siguientes preceptos: ARTÍCULO 1.- La presente Ley es de orden público e interés
general y tiene por objeto establecer: ARTÍCULO 6.- Están sujetos al régimen de dominio
público de la Federación: Las anteriores modificaciones a la Ley General de Bienes Nacionales facilitarán la comprensión y aplicación de sus disposiciones, sin embargo no superarán por completo las incongruencias con el artículo 132 constitucional, que fueron señaladas al comentar las anteriores ediciones de este cuerpo legal. Por ello, resulta indispensable reformar dicho precepto constitucional a fin de superar en definitiva el error conceptual que envolvió su nacimiento y que limitó durante más de un siglo la jurisdicción federal sin provecho alguno.
Para superar las incongruencias de la LGBN con el artículo 132 constitucional puntualizadas párrafos atrás, únicamente es indispensable que el Poder Constituyente Permanente otorgue facultades al Congreso de la Unión para legislar en materia de patrimonio público de la Federación, sin establecer restricciones, condiciones ni limitaciones de ningún tipo para que opere la jurisdicción federal. Es decir, esa facultad debe abarcar tanto bienes inmuebles como muebles. Asimismo, es importante que esa facultad no sólo incluya al patrimonio de la propia Federación, sino que se extienda al de las demás entidades de la Administración Pública Federal, así como al de los organismos a los que la Constitución otorga autonomía. Huelga decir que la jurisdicción federal no puede quedar condicionada al otorgamiento del consentimiento de la Legislatura Local que corresponda al lugar de ubicación de cada inmueble federal. Por tanto, se propone sustituir el texto actual del artículo 132 constitucional para quedar como sigue: Artículo 132.- El Congreso de la Unión tendrá facultades para legislar en materia de bienes muebles e inmuebles que formen parte del patrimonio de la Federación, de las entidades de la Administración Pública Federal y de los organismos a los que esta Constitución otorga autonomía Para lograr el mismo propósito, también existe la posibilidad de derogar el texto actual del artículo 132 constitucional y de adicionar una fracción al artículo 73 constitucional, que es el que confiere y especifica las facultades legislativas del Congreso de la Unión, de la siguiente manera: Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
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