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Un Comparativo Internacional de la Recaudación Tributaria
México es uno de los países con menor carga fiscal en el mundo. A pesar del esfuerzo por modernizar al sistema tributario mexicano, tratando de adoptar prácticas internacionales, la recaudación como porcentaje del producto se ha mantenido muy por debajo de los países desarrollados, y a contracorriente de la tendencia de otros países con un nivel de desarrollo similar al de México que han venido incrementando sus ingresos tributarios. Las excepciones integradas al sistema tributario mexicano, algunas con el objetivo de coadyuvar a una mejor distribución del ingreso y otras como resultado del peso político de ciertos sectores, además de restarle neutralidad, provocan que pierda capacidad recaudatoria. Esta pérdida recaudatoria es preocupante porque se genera en un sistema tributario que, por construcción, no posibilita un nivel de recaudación potencial muy elevado (por ej., tasas competitivas a nivel internacional); y porque se inscribe en un contexto de finanzas públicas con un importante grado de dependencia respecto de ingresos asociados a la actividad petrolera. Desde hace más de dos décadas ha sido patente la necesidad de fortalecer los ingresos recurrentes. No obstante, la existencia de recursos procedentes de fuentes no recurrentes (petróleo, privatizaciones, etc.) ha conducido a posponer el esfuerzo por elevar el potencial recaudatorio del sistema fiscal mexicano. La posibilidad de seguir compensando la ausencia de ingresos estables con otras fuentes de recursos, sin embargo, se ha venido agotando en los últimos años principalmente en virtud de los siguientes factores:
Por otra parte, las presiones por el lado del gasto en el corto y mediano plazos se han incrementado por la imperante necesidad de elevar el gasto social y de inversión, así como resultado de la reforma a la seguridad social y de los programas de saneamiento financiero. Estas presiones se verán intensificadas por el fuerte crecimiento del gasto corriente regularizable, el repago de PIDIREGAS y otras posibles reformas, como la del ISSSTE, y los apoyos federales que posiblemente tendrán que darse a las reformas estatales a la seguridad social. Es importante destacar que México es uno de los países con menor gasto público que propicia la acumulación de capital físico y humano. En este sentido, el reducido gasto en salud, educación, capacitación, combate a la pobreza, infraestructura energética, carretera e hidráulica, acota el potencial de crecimiento del país y fomenta una desigual distribución del ingreso. Por su parte, considerando los niveles actuales de deuda, así como la generación de ahorro financiero y doméstico, sólo déficit similares a los actuales permitirían fortalecer la solvencia del sector público. Con déficit mayores en el futuro, resultado del gradual deterioro estructural de las finanzas públicas, podrían generarse condiciones que, al aumentar la razón de deuda a PIB, reducirían la solvencia del sector público, poniendo en riesgo la estabilidad macroeconómica. El conjunto de elementos anteriores resalta la urgencia por instrumentar una reforma estructural que eleve la recaudación y, de esa forma, abra espacios presupuestales para incrementar el gasto público en inversión física y humana, al tiempo de fortalecer la postura fiscal. Uno de los puntos de referencia más importantes para el análisis de la política fiscal, es el conocimiento del desempeño de los sistemas impositivos de diversos países. El objetivo de este trabajo es presentar una serie de comparaciones de la recaudación tributaria a nivel internacional.
Principios Básicos de un Sistema Fiscal 1. Recaudación El sistema fiscal tiene como propósito obtener los recursos necesarios para que el Estado realice las funciones que le son propias. Así, el sistema fiscal tiene como principal objetivo recaudar. No obstante, para lograr su propósito, el sistema fiscal necesariamente incide sobre las diversas actividades económicas. Por ello, en el diseño del sistema fiscal se debe buscar que éste cumpla, además, con las siguientes características:
2. Equidad Todo sistema fiscal debe cumplir con el principio de equidad horizontal: gravar igual a todos los agentes que tengan una misma capacidad contributiva; y el de equidad vertical o progresividad: gravar más a aquellos individuos con una capacidad contributiva mayor. 3. Eficiencia y Neutralidad Los impuestos afectan en las decisiones básicas de los individuos y empresas, particularmente entre participar o no en los mercados laborales y de capital, tratándose del impuesto sobre la renta, y entre consumir o ahorrar, tratándose de los impuestos al consumo. Un mal diseño puede elevar significativamente la interferencia del sistema fiscal en otras decisiones de individuos y empresas, como la del sector en el cual invertir, el tipo de financiamiento a emplear, el instrumento de ahorro a utilizar, etc. Para lograr la mejor asignación de recursos posible en la economía y obtener un mayor nivel de crecimiento económico, es fundamental que el sistema fiscal interfiera lo menos posible en las decisiones de individuos y empresas. 4. Competitividad La creciente integración mundial de las economías eleva la competencia y reduce el margen de maniobra de los gobiernos respecto de los impuestos que se aplican a los factores móviles, como el capital y el trabajo calificado. Así, debe cuidarse que la tasa efectiva de los impuestos sobre la renta personal y empresarial, no exceda a las de nuestros principales competidores. 5. Simplicidad Para recaudar es inevitable imponer un costo, tanto al contribuyente, como al fisco. La simplicidad en un sistema fiscal resulta un requisito fundamental. Para el fisco, maximiza los recursos a emplear en el gasto público y, para el contribuyente, los que destina a consumir, ahorrar e invertir. La simplicidad del sistema fiscal está directamente relacionada con la ausencia de excepciones y tratos preferenciales. La existencia de privilegios fiscales abre espacios a la elusión fiscal que sólo se pueden combatir elevando la complejidad del sistema tributario. Interacción de los cinco objetivos Los últimos cuatro objetivos no son independientes del objetivo recaudatorio. Un sistema fiscal que cumpla mejor con todos ellos conlleva una mayor capacidad recaudatoria por lo siguiente:
Estructura Impositiva [ver cuadros] En el caso de la OCDE, región en la cual puede decirse que se ha encontrado desde hace tiempo un nivel de carga de equilibrio tributo por tributo, en los últimos años la evidencia internacional muestra que ha complementado su recaudación recargándose más en los impuestos indirectos que en los directos. Esto se debe a los cinco criterios antes mencionados que deben normar un sistema fiscal: 1) Eficiencia. En primer lugar, dado el objetivo de recaudación que los países eligen, un sistema tributario con una composición más orientada a los impuestos sobre el consumo, propicia mayores niveles de ahorro e inversión y, por lo tanto, una tasa más elevada de crecimiento económico. Ello es debido a que como los impuestos directos gravan el ingreso, también gravan la fracción que se ahorra del mismo, así como el rendimiento financiero que genera. En este sentido, los impuestos al ingreso reducen el beneficio de renunciar a consumir en el presente, llevando por consiguiente a una menor tasa de ahorro e inversión en la economía. 2) Competitividad. En segundo lugar, la reducción de las barreras al comercio y a los flujos de capitales, ha hecho cada vez más relevante el diferencial impositivo entre países como variable de decisión para ubicar los proyectos de inversión. Es decir, la globalización ha intensificado la competencia fiscal entre países. Mientras que impuestos como el IVA son neutrales a los flujos comerciales (pues gravan las mercancías en el lugar del destino, independientemente del lugar de producción), impuestos directos como el ISR no lo son. Así, la creciente integración internacional ha reducido el margen para utilizar a los impuestos directos como instrumentos de fortalecimiento recaudatorio. 3) Equidad. La anterior tendencia internacional se ha dado a pesar de argumentos sobre la mayor regresividad de los impuestos indirectos, en relación con los directos. Esta discusión ha perdido relevancia cuando se analiza el efecto redistributivo de la política fiscal en su conjunto, es decir, del ingreso y del gasto públicos. Hay clara evidencia en muchos países de que los instrumentos del gasto son mucho más efectivos en redistribuir el ingreso que los instrumentos impositivos. Por ello, ha resultado más eficaz (y económico) para los gobiernos de numerosos países lograr el objetivo redistributivo, explotando la ventaja comparativa de cada instrumento, en lugar de pretender que todos los instrumentos persigan todos los objetivos. Así, cuando algunos países han querido darle carácter redistributivo a un impuesto, han sacrificado recursos destinados al gasto público. Ello ha provocado una redistribución de la riqueza en favor de los individuos de mayor ingreso. Adicionalmente, con el ISR difícilmente se logra una cobertura tal que asegure la tributación de las actividades informales. El IVA, al gravar el consumo logra captar, en alguna medida, ingresos provenientes de este tipo de actividades, lo que contribuye a mejorar la equidad tributaria 4) Simplicidad. El IVA, bajo una estructura general y sin excepciones, facilita la administración al conllevar gran simplicidad, tanto para el contribuyente como para la autoridad y, por ello, resulta un instrumento eficiente de recaudación. Asimismo, un IVA con pocas excepciones reduce los espacios para la evasión fiscal. Las propias características del IVA y su estrecha vinculación con el ISR, permiten reducir la elusión y evasión fiscal. 5) Recaudación. Como resultado de los puntos anteriores, es de esperarse que una estructura general del IVA, con el menor número de excepciones, permita incrementar la recaudación tributaria, fortaleciendo las fuentes de ingresos recurrentes del sector público. Si bien la tendencia internacional ha sido a recargarse más en los impuestos indirectos de aplicación general cuando se persigue un objetivo recaudatorio, en los últimos años en México el H. Congreso de la Unión ha aprobado, como parte de un esfuerzo por mejorar el funcionamiento del sistema fiscal, iniciativas que representan importantes avances en el diseño de los impuestos directos, en particular, en el caso del ISR para personas físicas. El avance en el ISR ha seguido una estrategia acorde con los estándares internacionales: ampliar la base gravable y disminuir las tasas impositivas. 1) La ampliación de la base se ha conseguido a través del esfuerzo por globalizar el ingreso gravable. Aquí, destaca la consolidación de los ingresos financieros para personas físicas. Además, se inició a gravar también a los instrumentos de deuda pública, eliminando una añeja distorsión. 2) Se han reducido las tasas marginales máximas, homologándolas con las tasas aplicables a personas morales. Esto ha restablecido neutralidad al impuesto, reduciendo así las oportunidades de arbitraje fiscal y fomentando la competitividad del sistema. 3) Asimismo, se ha limitado las posibilidades de elusión fiscal a través del abuso de diversos conceptos de prestaciones exentas. Para ello se han acotado las exenciones permitidas. 4) La inclusividad del impuesto se ha reforzado con la operación del impuesto sustitutivo del crédito al salario, eliminando la posibilidad de abuso por parte de algunas empresas en dicha acreditación. 5) En términos de eficiencia, al permitir deducir los intereses hipotecarios en términos reales, se avanza en el rubro de exentar los gastos de capital, pues incentivan la inversión y el crecimiento.
¿Reforma Legal o Esfuerzo Administrativo? Algunos sectores de la sociedad plantean que el fortalecimiento recaudatorio en México podría provenir, más que de cambios en la estructura impositiva, del incremento en la eficiencia de la administración tributaria. Con la estructura actual del sistema tributario mexicano difícilmente puede pensarse en dos vías alternativas para elevar la recaudación en forma considerable. En realidad, una parte esencial de la ineficiencia administrativa es resultado de la complejidad y falta de generalidad de la estructura tributaria. Si bien el rezago en la administración tributaria es importante, para que un esfuerzo por mejorarla de resultados significativos, es necesario que vaya acompañado de una simplificación de la estructura tributaria. En este contexto, la experiencia internacional muestra que el incremento en la recaudación debe provenir de una estrategia complementaria en que se fortalezca la estructura legal de los impuestos y se eleve la eficiencia administrativa, no de una estrategia que avance aisladamente ya sea en el diseño de la estructura impositiva, o en el ejercicio de la administración tributaria. Cabe destacar que la administración tributaria no ocurre en el vacío, sino que se encuentra ircunscrita por el entorno institucional que rige a la sociedad. En este contexto, el cumplimiento de las obligaciones fiscales está altamente relacionado con el respeto al estado de derecho en general. Así, aspectos sociales como la proliferación de actividades en la economía informal o la corrupción, afectan severamente a la administración tributaria.
La recaudación tributaria no es un fin en sí misma. El
objetivo de los ingresos públicos es dotar al Las limitaciones que se presentan en México en materia de ingresos
públicos se traducen en una Las limitaciones de recursos públicos en México se resienten
especialmente en aquel gasto público La formación de capital físico por parte del sector público
es crucial para detonar el desarrollo * Véase los estudios de Barro (1990) y Easterly y Rebelo (1993).
Conclusiones de la Experiencia Internacional
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