Un Comparativo Internacional de la Recaudación Tributaria

 

Índice


Introducción

México es uno de los países con menor carga fiscal en el mundo. A pesar del esfuerzo por modernizar al sistema tributario mexicano, tratando de adoptar prácticas internacionales, la recaudación como porcentaje del producto se ha mantenido muy por debajo de los países desarrollados, y a contracorriente de la tendencia de otros países con un nivel de desarrollo similar al de México que han venido incrementando sus ingresos tributarios.

Las excepciones integradas al sistema tributario mexicano, algunas con el objetivo de coadyuvar a una mejor distribución del ingreso y otras como resultado del peso político de ciertos sectores, además de restarle neutralidad, provocan que pierda capacidad recaudatoria. Esta pérdida recaudatoria es preocupante porque se genera en un sistema tributario que, por construcción, no posibilita un nivel de recaudación potencial muy elevado (por ej., tasas competitivas a nivel internacional); y porque se inscribe en un contexto de finanzas públicas con un importante grado de dependencia respecto de ingresos asociados a la actividad petrolera.

Desde hace más de dos décadas ha sido patente la necesidad de fortalecer los ingresos recurrentes.

No obstante, la existencia de recursos procedentes de fuentes no recurrentes (petróleo, privatizaciones, etc.) ha conducido a posponer el esfuerzo por elevar el potencial recaudatorio del sistema fiscal mexicano. La posibilidad de seguir compensando la ausencia de ingresos estables con otras fuentes de recursos, sin embargo, se ha venido agotando en los últimos años principalmente en virtud de los siguientes factores:

  • se ha reducido el número de empresas públicas susceptibles de ser desincorporadas;
  • ante la globalización de los mercados, el precio del petróleo sostenible actualmente es inferior al promedio de la década de los ochenta; y,
  • la sistemática pérdida de ingresos arancelarios que deriva de los acuerdos de libre comercio.

Por otra parte, las presiones por el lado del gasto en el corto y mediano plazos se han incrementado por la imperante necesidad de elevar el gasto social y de inversión, así como resultado de la reforma a la seguridad social y de los programas de saneamiento financiero. Estas presiones se verán intensificadas por el fuerte crecimiento del gasto corriente regularizable, el repago de PIDIREGAS y otras posibles reformas, como la del ISSSTE, y los apoyos federales que posiblemente tendrán que darse a las reformas estatales a la seguridad social. Es importante destacar que México es uno de los países con menor gasto público que propicia la acumulación de capital físico y humano. En este sentido, el reducido gasto en salud, educación, capacitación, combate a la pobreza, infraestructura energética, carretera e hidráulica, acota el potencial de crecimiento del país y fomenta una desigual distribución del ingreso.

Por su parte, considerando los niveles actuales de deuda, así como la generación de ahorro financiero y doméstico, sólo déficit similares a los actuales permitirían fortalecer la solvencia del sector público.

Con déficit mayores en el futuro, resultado del gradual deterioro estructural de las finanzas públicas, podrían generarse condiciones que, al aumentar la razón de deuda a PIB, reducirían la solvencia del sector público, poniendo en riesgo la estabilidad macroeconómica.

El conjunto de elementos anteriores resalta la urgencia por instrumentar una reforma estructural que eleve la recaudación y, de esa forma, abra espacios presupuestales para incrementar el gasto público en inversión física y humana, al tiempo de fortalecer la postura fiscal.

Uno de los puntos de referencia más importantes para el análisis de la política fiscal, es el conocimiento del desempeño de los sistemas impositivos de diversos países. El objetivo de este trabajo es presentar una serie de comparaciones de la recaudación tributaria a nivel internacional.

 

Principios Básicos de un Sistema Fiscal

1. Recaudación El sistema fiscal tiene como propósito obtener los recursos necesarios para que el Estado realice las funciones que le son propias. Así, el sistema fiscal tiene como principal objetivo recaudar. No obstante, para lograr su propósito, el sistema fiscal necesariamente incide sobre las diversas actividades económicas. Por ello, en el diseño del sistema fiscal se debe buscar que éste cumpla, además, con las siguientes características:

  • Equidad
  • Eficiencia y neutralidad
  • Competitividad
  • Simplicidad

2. Equidad Todo sistema fiscal debe cumplir con el principio de equidad horizontal: gravar igual a todos los agentes que tengan una misma capacidad contributiva; y el de equidad vertical o progresividad: gravar más a aquellos individuos con una capacidad contributiva mayor. 3. Eficiencia y Neutralidad Los impuestos afectan en las decisiones básicas de los individuos y empresas, particularmente entre participar o no en los mercados laborales y de capital, tratándose del impuesto sobre la renta, y entre consumir o ahorrar, tratándose de los impuestos al consumo. Un mal diseño puede elevar significativamente la interferencia del sistema fiscal en otras decisiones de individuos y empresas, como la del sector en el cual invertir, el tipo de financiamiento a emplear, el instrumento de ahorro a utilizar, etc. Para lograr la mejor asignación de recursos posible en la economía y obtener un mayor nivel de crecimiento económico, es fundamental que el sistema fiscal interfiera lo menos posible en las decisiones de individuos y empresas. 4. Competitividad La creciente integración mundial de las economías eleva la competencia y reduce el margen de maniobra de los gobiernos respecto de los impuestos que se aplican a los factores móviles, como el capital y el trabajo calificado. Así, debe cuidarse que la tasa efectiva de los impuestos sobre la renta personal y empresarial, no exceda a las de nuestros principales competidores. 5. Simplicidad Para recaudar es inevitable imponer un costo, tanto al contribuyente, como al fisco. La simplicidad en un sistema fiscal resulta un requisito fundamental. Para el fisco, maximiza los recursos a emplear en el gasto público y, para el contribuyente, los que destina a consumir, ahorrar e invertir. La simplicidad del sistema fiscal está directamente relacionada con la ausencia de excepciones y tratos preferenciales. La existencia de privilegios fiscales abre espacios a la elusión fiscal que sólo se pueden combatir elevando la complejidad del sistema tributario.

Interacción de los cinco objetivos Los últimos cuatro objetivos no son independientes del objetivo recaudatorio. Un sistema fiscal que cumpla mejor con todos ellos conlleva una mayor capacidad recaudatoria por lo siguiente:

  • una mayor equidad reduce la resistencia al pago de aquellos contribuyentes que son tratados injustamente;
  • la mayor neutralidad y generalidad de un sistema evita abrir oportunidades de evasión y elusión fiscales;
  • la competitividad del sistema evita que los contribuyentes trasladen operaciones al extranjero o utilidades a otras empresas mediante el uso de precios de transferencia; y,
  • la simplicidad reduce la resistencia al pago y facilita a la autoridad detectar el incumplimiento.

Estructura Impositiva [ver cuadros]

En el caso de la OCDE, región en la cual puede decirse que se ha encontrado desde hace tiempo un nivel de carga de equilibrio tributo por tributo, en los últimos años la evidencia internacional muestra que ha complementado su recaudación recargándose más en los impuestos indirectos que en los directos. Esto se debe a los cinco criterios antes mencionados que deben normar un sistema fiscal:

1) Eficiencia. En primer lugar, dado el objetivo de recaudación que los países eligen, un sistema tributario con una composición más orientada a los impuestos sobre el consumo, propicia mayores niveles de ahorro e inversión y, por lo tanto, una tasa más elevada de crecimiento económico. Ello es debido a que como los impuestos directos gravan el ingreso, también gravan la fracción que se ahorra del mismo, así como el rendimiento financiero que genera. En este sentido, los impuestos al ingreso reducen el beneficio de renunciar a consumir en el presente, llevando por consiguiente a una menor tasa de ahorro e inversión en la economía.

2) Competitividad. En segundo lugar, la reducción de las barreras al comercio y a los flujos de capitales, ha hecho cada vez más relevante el diferencial impositivo entre países como variable de decisión para ubicar los proyectos de inversión. Es decir, la globalización ha intensificado la competencia fiscal entre países. Mientras que impuestos como el IVA son neutrales a los flujos comerciales (pues gravan las mercancías en el lugar del destino, independientemente del lugar de producción), impuestos directos como el ISR no lo son. Así, la creciente integración internacional ha reducido el margen para utilizar a los impuestos directos como instrumentos de fortalecimiento recaudatorio.

3) Equidad. La anterior tendencia internacional se ha dado a pesar de argumentos sobre la mayor regresividad de los impuestos indirectos, en relación con los directos. Esta discusión ha perdido relevancia cuando se analiza el efecto redistributivo de la política fiscal en su conjunto, es decir, del ingreso y del gasto públicos. Hay clara evidencia en muchos países de que los instrumentos del gasto son mucho más efectivos en redistribuir el ingreso que los instrumentos impositivos. Por ello, ha resultado más eficaz (y económico) para los gobiernos de numerosos países lograr el objetivo redistributivo, explotando la ventaja comparativa de cada instrumento, en lugar de pretender que todos los instrumentos persigan todos los objetivos. Así, cuando algunos países han querido darle carácter redistributivo a un impuesto, han sacrificado recursos destinados al gasto público. Ello ha provocado una redistribución de la riqueza en favor de los individuos de mayor ingreso. Adicionalmente, con el ISR difícilmente se logra una cobertura tal que asegure la tributación de las actividades informales. El IVA, al gravar el consumo logra captar, en alguna medida, ingresos provenientes de este tipo de actividades, lo que contribuye a mejorar la equidad tributaria

4) Simplicidad. El IVA, bajo una estructura general y sin excepciones, facilita la administración al conllevar gran simplicidad, tanto para el contribuyente como para la autoridad y, por ello, resulta un instrumento eficiente de recaudación. Asimismo, un IVA con pocas excepciones reduce los espacios para la evasión fiscal. Las propias características del IVA y su estrecha vinculación con el ISR, permiten reducir la elusión y evasión fiscal.

5) Recaudación. Como resultado de los puntos anteriores, es de esperarse que una estructura general del IVA, con el menor número de excepciones, permita incrementar la recaudación tributaria, fortaleciendo las fuentes de ingresos recurrentes del sector público.

Si bien la tendencia internacional ha sido a recargarse más en los impuestos indirectos de aplicación general cuando se persigue un objetivo recaudatorio, en los últimos años en México el H. Congreso de la Unión ha aprobado, como parte de un esfuerzo por mejorar el funcionamiento del sistema fiscal, iniciativas que representan importantes avances en el diseño de los impuestos directos, en particular, en el caso del ISR para personas físicas.

El avance en el ISR ha seguido una estrategia acorde con los estándares internacionales: ampliar la base gravable y disminuir las tasas impositivas.

1) La ampliación de la base se ha conseguido a través del esfuerzo por globalizar el ingreso gravable. Aquí, destaca la consolidación de los ingresos financieros para personas físicas. Además, se inició a gravar también a los instrumentos de deuda pública, eliminando una añeja distorsión.

2) Se han reducido las tasas marginales máximas, homologándolas con las tasas aplicables a personas morales. Esto ha restablecido neutralidad al impuesto, reduciendo así las oportunidades de arbitraje fiscal y fomentando la competitividad del sistema.

3) Asimismo, se ha limitado las posibilidades de elusión fiscal a través del abuso de diversos conceptos de prestaciones exentas. Para ello se han acotado las exenciones permitidas.

4) La inclusividad del impuesto se ha reforzado con la operación del impuesto sustitutivo del crédito al salario, eliminando la posibilidad de abuso por parte de algunas empresas en dicha acreditación.

5) En términos de eficiencia, al permitir deducir los intereses hipotecarios en términos reales, se avanza en el rubro de exentar los gastos de capital, pues incentivan la inversión y el crecimiento.

 

¿Reforma Legal o Esfuerzo Administrativo?

Algunos sectores de la sociedad plantean que el fortalecimiento recaudatorio en México podría provenir, más que de cambios en la estructura impositiva, del incremento en la eficiencia de la administración tributaria.

Con la estructura actual del sistema tributario mexicano difícilmente puede pensarse en dos vías alternativas para elevar la recaudación en forma considerable. En realidad, una parte esencial de la ineficiencia administrativa es resultado de la complejidad y falta de generalidad de la estructura tributaria.

Si bien el rezago en la administración tributaria es importante, para que un esfuerzo por mejorarla de resultados significativos, es necesario que vaya acompañado de una simplificación de la estructura tributaria.

En este contexto, la experiencia internacional muestra que el incremento en la recaudación debe provenir de una estrategia complementaria en que se fortalezca la estructura legal de los impuestos y se eleve la eficiencia administrativa, no de una estrategia que avance aisladamente ya sea en el diseño de la estructura impositiva, o en el ejercicio de la administración tributaria.

Cabe destacar que la administración tributaria no ocurre en el vacío, sino que se encuentra ircunscrita por el entorno institucional que rige a la sociedad. En este contexto, el cumplimiento de las obligaciones fiscales está altamente relacionado con el respeto al estado de derecho en general. Así, aspectos sociales como la proliferación de actividades en la economía informal o la corrupción, afectan severamente a la administración tributaria.

 

Gasto Público

La recaudación tributaria no es un fin en sí misma. El objetivo de los ingresos públicos es dotar al
Estado de los recursos necesarios para cumplir cabalmente con sus funciones. Una de las principales
responsabilidades del Estado, entre muchas otras, es la provisión de los bienes y servicios públicos:
educación, salud, seguridad pública, defensa, procuración e impartición de justicia, vías de
comunicación, equipamiento urbano, etc.

Las limitaciones que se presentan en México en materia de ingresos públicos se traducen en una
grave restricción para poder financiar el gasto público. Así, en el ámbito internacional, como se verá en esta sección, México resulta ser uno de los países con menor gasto público.

Las limitaciones de recursos públicos en México se resienten especialmente en aquel gasto público
que propicia la acumulación de capital físico y humano. En efecto, el Estado mexicano ejerce un
reducido gasto tanto en infraestructura (energética, hidráulica, en comunicaciones, etc.), como en
materia social (salud, educación, capacitación, combate a la pobreza, apoyo al campo, impartición de justicia, etc.).

La formación de capital físico por parte del sector público es crucial para detonar el desarrollo
económico de una nación, pues normalmente la inversión pública presenta complementariedades en la producción con la inversión que realiza por su cuenta el sector privado. Por ejemplo, una buena infraestructura carretera permite aumentar la productividad de la inversión privada en equipos de transporte, redituando en mayores beneficios para la sociedad en su conjunto. Así, la inversión pública incrementa la productividad de la inversión privada y permite sostener una mayor creación de empleos e incrementos en los salarios reales. De forma similar, la inversión pública en capital humano permite mejorar la productividad laboral de la fuerza de trabajo, brindándole la oportunidad de acceder a mejores salarios, atenuando de esta forma la desigualdad del ingreso. Los fenómenos anteriores se han demostrado teórica y empíricamente en diversos estudios.*
En consecuencia, la limitada provisión de servicios públicos que realiza el Estado en México se traduce en un acotado potencial de crecimiento de la economía mexicana y no contribuye a menguar suficientemente las desigualdades en la distribución del ingreso.

* Véase los estudios de Barro (1990) y Easterly y Rebelo (1993).

 

Conclusiones de la Experiencia Internacional

  • Durante los últimos años, las finanzas públicas en México han venido experimentando un fuerte deterioro estructural. Una razón importante de lo anterior, es que se sigue teniendo una base de ingresos presupuestarios totales relativamente pequeña, parte de la cual es además o altamente volátil (ingresos petroleros), o bien tendiente a desaparecer (ingresos no recurrentes).
  • Si a lo anterior se añaden las presiones de gasto, especialmente las provenientes de la dinámica del gasto corriente regularizable, se ha limitado el espacio para destinar suficientes recursos al gasto social y a la inversión pública.
  • Un incremento en la recaudación tributaria podría ser conducente a estimular el crecimiento económico y la creación de empleos. En efecto, estudios recientes sobre la evidencia internacional demuestran que mejorías en la recaudación, cuando ésta parte de niveles muy reducidos, están asociados a un mayor crecimiento de la economía por dos razones. En primer lugar, la infraestructura provista por el sector público incrementa la productividad de la inversión privada. En segundo, la formación de capital humano también estimula la productividad laboral, aumentando así los salarios reales.
  • En este contexto, la experiencia de diversos países es indicativa de las grandes tendencias tributarias a nivel internacional. Al comparar el desempeño de México, resalta que la carga fiscal en nuestro país es inferior a la de los países de la OCDE y, en muchos casos, incluso a la de otros países latinoamericanos.
  • Con respecto a los demás países de la OCDE, la baja recaudación en México puede verse tributo por tributo. Por ejemplo, en lo que corresponde al ISR, la recaudación en México en 2000 fue de cerca de 5% del PIB contra poco menos de 14% en promedio de la OCDE. En el caso del IVA, las cifras fueron 3.5% y 6.9% del PIB, respectivamente. Mas aun, en este caso países miembros con un PIB per cápita no muy distinto al de México tienen una carga fiscal sustantivamente mayor que la nuestra.
  • Cuando la comparación es contra países de América Latina, el casi 5% de recaudación del ISR en México se compara con un promedio regional de 3.9% del PIB en 2000. Para el IVA, el 3.5% recaudado en México en 2000 contrasta con un promedio de 5.5%.
  • En cuanto a estructura tributaria, como se aprecia de la comparación de sistemas tributarios en otros países, lo deseable es tener una estructura fiscal que se componga por tasas impositivas relativamente bajas, pero aplicadas a una base relativamente general. En el caso de la OCDE, región en la cual puede decirse que se ha encontrado desde hace tiempo un nivel de carga de equilibrio tributo por tributo, en los últimos años la evidencia internacional muestra que ha complementado su recaudación recargándose más en los impuestos indirectos que en los directos. Esto se debe a las condiciones de integración comercial y financiera a nivel mundial.
  • Los tratamientos de excepción y regímenes especiales integrados al sistema tributario mexicano, además de restarle neutralidad, equidad y simplicidad, han propiciado una importante pérdida recaudatoria. Recientemente, la SHCP ha estimado que dicha pérdida asciende a alrededor de 5.3 puntos del PIB. A estos “gastos fiscales“ habría que añadir la pérdida recaudatoria indirecta que deriva tanto de las oportunidades de evasión y elusión que tales tratamientos generan, como de la menor efectividad de la administración tributaria que produce su compleja operación.
  • Es importante reconocer que el esfuerzo por mejorar la recaudación debe ser compartido por todos los órdenes de gobierno. Actualmente, es evidente que la mayor contribución en México, contrastando con la experiencia en otros países, proviene del Gobierno Federal.
  • La comparación internacional de los niveles de gasto público muestra que las limitaciones que se presentan en México en materia de ingresos públicos se han traducido en una grave restricción para poder financiar el gasto público. No resulta sorprendente, entonces, que en el ámbito internacional México trascienda como uno de los países con menor gasto social e inversión por parte del sector público.
  • El escaso gasto público en la formación de capital tanto físico como humano, sin duda ha repercutido negativamente sobre el potencial de crecimiento de la economía mexicana. Asimismo, también ha impedido disminuir considerablemente los severos problemas de pobreza y desigualdad que afectan a nuestro país.

- Ver referencias y apéndice

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